由美国对可再生能源债券的财税政策引发的思考
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[摘 要]基于确保能源安全、应对全球气候谈判、促进经济快速复苏和经济结构转型及抢占下一轮产业革命制高点的战略目标，美国在金融危机爆发后，采取了一系列加快新能源产业发展的激励政策。文章将着重从美国对新能源的财税政策进行分析，并结合中国的国情，提出一系列可行性应对措施。
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1 背 景
2014 年11月12日，中美双方在北京了《中美气候变化联合声明》。两国元首宣布各自2020年后应对气候变化行动，声明中称要携手与其他国家一道努力，以便在2015年联合国巴黎气候大会上达成在公约下适用于所有缔约方的一项议定书、其他法律文书或具有法律效力的议定成果。美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%～28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。可见，保护和改善地球资源和环境，开发新能源产品已经成为一个全球性问题，并引起大国关注，成为各国产品结构转型的着力点。
能源消耗过高一直是美国经济社会发展面临的重大挑战。经济的高速发展使美国能源消耗一直居高不下。美国在应对全球气候变暖问题上，一直比较被动消极，受到国内能源利益集团和经济发展压力，小布什一直拒签《京都议定书》。美国一直高举节能环保，但在付诸行动方面消极被动，受到了国际社会普遍批评，损害了美国的国际形象。美国作为世界最大的经济体和能源消耗大国，人均碳排量高居世界首位，寻求新的替代能源和可再生资源，形成新的经济增长点，调整经济结构，成为美国当局亟待解决的问题。
从尼克松提出能源独立目标至今，美国政府已出台七部《能源政策法案》及相关立法，联邦政府用于石油研究的预算也大幅增加。奥巴马政府实施的支持可再生能源发展的一揽子政策，其极具创新性、战略性、专业性的新能源政策从以下几个方面进行：第一，提高传统能源利用效率。实施更加严格的标准，将美国能源利用效益至少提高一倍；第二，降低对化石燃料特别是石油的依赖；第三，大力发展太阳能、风能、地热能、核能、水电和生物能源等新能源；第四，强调以技术创新实现新能源目标，鼓励新能源相关技术研究和使用。
以财税政策为切入点，美国政府出台了较多的可再生能源税收激励政策。联邦政府采用了生产税收激励、加速折旧、消费税减税、投资税收激励、研发与示范抵扣和装备制造抵扣；州政府则主要集中在财产税减税、消费税减税和投资税收激励，将美国对可再生能源的财税政策进行总结。
2 1 税收抵免
税收抵免属于联邦政府促进可再生能源发展最主要的经济措施，联邦政府会根据可再生能源发展的实际发展情况对税收抵免的覆盖范围、抵免额度不断予以调整。这一财税政策包括三个方面。
第一，投资抵免。即在投资税收抵免的情况下，被鼓励投资从事可再生能源行业的公司可以将购置固定资产或研究与开发、资本存量或就业新增部分的支出，在其应纳税额中按一定比例扣除。一方面，美国享受可再生能源投资抵免的范围逐渐扩大，抵免的额度也有所增加；另一方面，投资抵免按照全生命周期评价法评价企业的抵免资质，对申请者的要求也越来越严格。第二，生产税收抵免。美国1992年的《能源政策法案》首次建立了生产税收抵免政策，该政策为可再生能源生产商提供一项优惠政策，即在开始运营前十年，以产量为基础提供每千瓦时1 5美分的补助。据估计，这个激励措施可以为一个中等规模的风力发电厂提供每年160万美元的补贴[1]。该政策此后几度调整，目前根据不同的可再生能源类型规定了相应的抵免额度以及优惠时效，需要经常更新，从而造成了很大的不确定性。
第三，消费税抵免：对消费税的抵免主要集中在生物燃料领域，1978年的联邦《能源税收法案》就有了对燃料乙醇的消费税减免，当时美国政府为鼓励乙醇汽油的使用，免除乙醇汽油4美分/加仑的消费税。此后，联邦政府对于乙醇汽油的消费税减免一直在4～6美分/加仑浮动，目前燃料乙醇的消费税减免标准为0 51美元/加仑，对于以农业原料生产的生物柴油，消费税减免额度为1美元/加仑，对于使用非农业原料，如动物油脂生产的生物柴油，消费税减免额度为0 5美元/加仑[2]。
2 2 直接补贴
直接补贴的财税政策包括对生产侧的补贴和对消费侧的补贴，主要政策在《2009年美国经济复苏和再投资法》中做出了详细的规定。
第一，美国财政部和能源部采取直接付款而非税收减免的形式，对生物质能、太阳能、风能和其他可再生能源项目设施进行补贴。第二，法案还授权财政部成立可再生能源基金，基金项目由纳税主体申请，对2009年、2010年投运的或者2009年、2010年开始安装且在联邦政府规定的税务减免截止日之前投运的可再生能源利用项目的设备投资给予一定额度的补助，补贴金额为符合条件的设施投资的30%，不纳入获益者的应税收入。第三，法案还提高了对新能源汽车燃料补给设施的补贴，鼓励企业投资新能源汽车燃料补给设施。此外，同一设施的补贴上限从3万美元增加到5万美元，其中氢燃料补给设施的补贴金额上限甚至达到了20万美元[3]。除联邦政府补贴外，美国各州也根据本地区新能源发展情况，制定了州政府一级的补贴措施。
2 3 加速折旧
《1979年能源税收法》开启了美国可再生能源利用项目可以享受加速折旧优惠的先河。美国1981 年的《经济复兴税收法案》允许企业资产的加速折旧，虽然该规定不是专门针对风能等可再生能源的，但期对可再生能源产业的益处是毋庸置疑的。《2009年美国经济复苏和再投资法》对加速折旧的范围扩大。在加速折旧方法下，按照配比原则，企业在初期能抵扣较多的费用，后期费用降低，自然前期利润就少，便会少缴税，后期相对缴税较多。从货币时间价值看，企业能达到节税的目的，有利于企业的扩大与发展。
2 4 贷款担保制度
主要的贷款担保项目有能效抵押贷款担保、能源部贷款担保、农业部美国农村能源贷款担保。对符合条件的新能源企业实施贷款政府担保，最初始于《2005年能源政策法》，之后，《2009年美国经济复苏和再投资法》放宽了政府提供担保的条件，并提供60亿美元的联邦贷款担保，预计该计划所划拨的60亿美元可支持多达600亿美元的贷款，最高可覆盖新能源项目以及生产相关组件设施80%的成本[3]。
2 5 清洁可再生能源债券
美国税法典还给出了清洁可再生能源债券的明确含义，即这个债券是合格发行人依据部长对国家清洁可再生能源债券发行确定的分配限额发行的，收益的95%或更多是用于合格的借款人的一个或多个合格的项目的资本支出且债券已登记注册。美国对国家清洁可再生能源债券限制是12亿美元。债券发行企业只需支付本金，债券持有人可以根据联邦政府的规定享受税收抵免。一个合格借款人或者合格发行人在其可控制的范围内采取措施导致该收益不能被用于合格项目，在这种程度下，债券发行的收益将不应视为用于合格项目。部长应制定规则具体说明补救措施（包括采取这种补救措施的情形）来阻止这种债券不能成为清洁的可再生能源债券。
3 中国对新能源财税政策的现状
我国是能源生产大国，也是能源消费大国，亦是能源进口大国。环境问题、能源问题迫在眉睫，众所周知的“雾霾”已成为政府的一块心病。在这种情况下，调整产业结构，开发新能源，寻找替代能源不失为一种手段。我国很早就对环境能源问题高度重视，提出了不能走先污染后治理的老路。目前我国已出台了一些有关可再生能源的财税激励措施，从整体看，这些财税政策对于新能源新兴市场的培育，推动其迅速发展和成长，起到了较为重大的作用，但由于可再生能源产业在我国发展的时间不长，我国对可再生能源发展还普遍存在缺乏总体的战略设计、政策缺乏连贯性、政策之间相互脱节、部门之间不协调甚至相互制约等问题。因此，我们必须重新调整思路，形成总体战略思想，从更高、更新的角度推动可再生能源持续、快速发展。
3 1 财税补贴机制单一，各方利益不协调
至今，我国对新能源采取的财政补贴方式单一，主要以直接拨款来鼓励“风力发电设备产业化”、“太阳能屋顶计划”、“绿色能源示范县”。虽然这些政策措施给新能源产业带来有利于产业的快速发展，同时也存在诸多缺陷。如企业和地方政府的利益难以平衡，企业及地方政府都想从中央政府的政策措施中获得属于自己的那一份利益。
3 2 税收激励政策缺乏针对性
新能源产业市场的需求比较特殊，优惠政策没有考虑到到这一点，没有根据新能源产业的特殊情况对其予以特殊对待。在增值税领域，由于现阶段新能源发电成本较高，加之不消耗燃料，没有进项税或进项税少，增值税不能抵扣或抵扣很少，新能源发电的增值税实际税负远高于常规能源发电，按统一的17%增值税税率征收是不合理的，所以新能源产业比其他产业更加迫切地需要增值税优惠政策，但目前这一方面存在政策空白。
4 美国新能源财税政策对中国的启示
第一，鼓励对清洁可再生能源的研发，加大新能源的科技投入。在科研、产品的研制和开发、技术转让等领域，鼓励对新能源产品和技术的开发、转让，可对新能源企业采取减免税、税收返还等方面的优惠，可直接对新技术的开发和运用实行补贴政策，政府也可为农场主和农村企业主购买可再生能源发电系统提供现金或担保支持，提供贷款担保。
第二，加强国际合作，提升自主创新能力。通过投资和市场两个途径大力开展能源外交，建立全球能源定价机制中的中国定价体系，建立一个以中国为基础，由国内外投资者广泛参与的能源现货和期货运转体系，并通过消化、吸收、再创新与集成创新，提高我国新能源技术的自主创新能力。
第三，及时调整国内新能源产业的鼓励政策，协调好各方利益。可再生能源产业在我国发展的时间不长，在推进新能源财税激励政策时难免不能顾及各方利益，因此，在此过程中，要及时调整不合理的政策，形成既有约束性的法律和指标规定，也有激励性的财政、税收和金融支持的相互配合的体制，提高公众参与度，减少各方摩擦和项目推进的阻力，提高政策的稳定性。同时中央政府的政策与地方政府的政策也应相互补充，增强系统性、连贯性，实现税收公平。
参考文献：
[1]任超 我国新能源产业财税激励制度的重构[J].税务研究，2014（355）
[2]中国物资再生协会.中国清洁发展究竟路在何方[J].中国资源综合利用，2014（6）
[3]陈波，陈靓：美国新能源政策及对中国新能源产业的影响[J].国际展望，2012（1）
[4]中美气候变化联合声明[EB/OL].（2014-11-13）.http：//news xinhuanet com/energy/2014-11/13/c_127204771 htm