农业专项资金审计中发现的问题及对策
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2004～2006年景德镇市财政农业专项资金支出达7 135万元，资金的来源渠道较多，资金性质复杂，概括起来表现为“三多”。一是层次多，在农业专项资金中有中央资金、也有省、市、县的配套资金；二是筹集渠道多，在资金中既有财政专项资金和金融政策贷款，也有单位、个体、农民自筹资金及其他引进外资等；三是管理部门多，农业、林业、水利、土地等若干部门都在管项目资金。审计中，我们发现普遍存在的问题是：
（一）配套资金不到位。
上级财政对下级财政拨付农业专项资金时，很多项目都要求落实一定比例的配套资金，并且往往规定地方不配套，就不能立项。作为下级政府和部门，特别是我市一些县级相关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。比如：2004～2006年我市农业综合开发专项资金计划地方配套资金1 465万元、银行贷款1 020万元、自筹资金2 332万元，而实际到位分别为1 276万元、149万元、467万元；我市2004～2006年农业产业经营项目市级配套无偿资金共计110万元未到位；乐平市2004年度共青水库、军山水库、涌山水库三座重点小型病库除险加固项目财政应配套资金665万元未到位；浮梁县2005年陈冲坞和大洲灌渠等四项改造工程财政应配套资金62万元未到位等。因为配套资金不到位，导致项目实施后不能全面完成，形成“胡子工程”、“半拉子工程”等。
（二）挤占、挪用、借用、滞留、拖欠农业专项资金现象较为普遍。
中央的支农政策在有些地区或部门没有落实，一些支农项目的财政配套资金在农业财政资金预算时，并没有得到有效执行和落实。就我市而言，一些资金使用部门和乡镇法律意识淡薄，加上财力有限，经费紧张，大量挤占、挪用、借用、滞留、拖欠农业专项资金。如：2004～2006年乐平市农业综合开发办通过从项目单位收取管理费和乡镇返还等方式套用农业综合开发专项资金达146万元以弥补单位经费开支；2004～2005年，市委农工部、乐平市委农工部和乐平市蔬菜办共挤占挪用农业产业化专项资金68万元；2005年我市年产5万吨优质大米加工项目，国家批复有偿资金345万元，实际拨付至企业有偿资金165万元，尚有180万元未与企业办理统借统还手续，滞留在市财政专户账上；在审查乐平市农业综合开发资金到账情况时发现，乐平市土地出让配套资金到位较晚，2005期土地出让配套资金92万元至2006年12月份才下拨至乐平市农业综合开发办公室专户账上。而2006期土地治理项目的土地出让配套资金102万元审计进点时尚未拨付，审计期间才从财政账上拨至乐平市农业综合开发办公室专户账上。
（三）农业专项资金点多面广，使用太过分散，不能发挥资金整体合力。
我市每年农业专项资金虽然数额不少，但是“僧多粥少”，需要用到资金的乡、镇、村较多，在资金分配的过程中，“平均主义”和“大锅饭”思想严重，导致每个乡镇、每个村、每个项目都要分到资金，致使资金使用太过分散，对每个项目来说都是“杯水车薪”，不能发挥资金整体合力。如：2005年市水务局水电物资供应站将11万元抗旱经费分配到市直及两县两区共44个单位使用，平均每个单位只有2500元，其中安排千元以下单位7个，最少的仅有350元，根本发挥不了实际抗旱效果；2006年我市扶贫专项资金市级配套资金70万元，被分散使用到全市各乡（镇）的80余个扶贫项目，一个项目往往只有几千元的投入；农业产业化资金一般用于企业的开发生产上，需要资金数额较大，我市除粮油购销总公司和德雨集团等少数几个龙头企业外，其他企业一般每年只安排生产3万元左右资金，对企业的发展来说实际效果不大。
（四）项目单位违规使用资金现象严重。
由于缺乏必要的监管机制，项目实施单位自由裁量权过大，很多应该招标的工程项目不进行招投标，而由项目单位直接发包，导致工程发包价和结算不透明，滋生腐败行为。同时，部分单位未按规定对项目资金实行专项核算，项目之间也未按规定进行明细分类，特别是那些项目多、资金量大的部门和单位，各项目之间互相调剂、相互挤占，甚至擅自调整建设内容，随意变更建设地址，项目进步缓慢，工程质量不高，重争取资金、轻项目管理的现象比较普遍。如：浮梁县2004年度已完工的土地治理工程项目决算中，工程造价超标底价格现象严重，超标底总价合计21万元，造成项目资金浪费；乐平市2005年土地治理项目65万元土地出让配套资金被拨付给众埠镇用于建设龙埂水库工程，而在乐平市申报的2005年度土地治理项目计划中并无龙埂水库建设工程；浮梁县2005年土地治理采购u型槽项目根据《国家农业综合开发资金和项目管理办法》之规定，未经过公开招标，而是以议标形式对外发放，乐平市农业综合开发项目工程虽实行招投标，但实施工程单位均为个体，无账目可查；浮梁县2004年土地治理项目购茶苗580 410元，发放茶苗由乡农业开发办统一领取发放，无具体农户领苗清单，项目资金报账手续不完善；浮梁县2004年西湖乡桃墅村扶贫项目有8万元建设老年活动中心专款被用于建设村委会办公大楼；2004～2006年浮梁县各扶贫重点村用于基建项目的扶贫专款到县财政局报账时，并没有附工程核算清单，款项使用不明晰等。
二、加强农业专项资金管理监督的建议措施
（一）完善项目立项和预算编制机制。我市财政部门应认真审核项目申报和立项筛选，将经过严格程序审核好的项目纳入项目库管理，然后再根据当年的财力状况、项目的轻重缓急来合理安排项目，由预算部门按照《预算法》和专项资金的相关管理办法来进行预算安排。在编制预算时，要对经本级审批的农业专项资金，按细化预算的要求落实到每个项目、每项开支，并合理确定每个项目支出的内容和标准，使专项资金的预算能够反映出资金的最终用途，从而增强预算的透明度和约束力。
（二）完善项目管理运行机制。一是要加强项目招投标监督。农业项目申批后，项目主管单位应向社会公开招标，加强对招投标过程的监督，严防“假招标”、“围标”现象发生。二是要加强项目质量监督。实行工程质量终身保障制和工程监理专业化，项目主管部门可直接聘用专业监理公司参与项目工程监督。
（三）完善资金使用管理机制。一是要加强资金运行监督。要在实行县级报账制基础上，逐步采取国库集中支付和政府采购等办法，资金要直接拨付给“中标”的施工单位，简化资金拨付环节，提高资金运行效率。对农业专项资金由县级财政设“专户、专账、专人”管理，封闭运行。乡镇和村级只负责农业专项资金项目的申报、实施、申请验收和报账。县级财政参与项目验收、负责报账审核、记账核算、档案管理等。二是实行公示制度。要在财政报账前对项目的建设内容、工程量、资金支出等在项目村、镇进行张榜公示，无异议后财政方可报账，接受群众监督。三是确保资金管理使用单位经费开支。据我们审计发现，很多资金被挪用、挤占的原因是资金管理使用单位超编严重，日常经费开支十分困难，不得已只好挪用专项资金。所以我市各级政府应该首先保证这些专项资金管理使用单位的日常财政开支和项目管理费，使他们在管理使用这些资金时无“非分之想”，确保资金使用落到实处。四是组织学习培训。要由市、县财政组织对乡镇和县直部门的主管领导和财政、财务人员进行加强农业专项资金管理培训，使相关人员明确农业专项资金的重要性，促使他们规范管理使用资金。
（四）建立绩效评价和责任追究机制。由财政等相关部门设计绩效评价体系，对每个项目都要进行事前、事中、事后的评价，重点就项目资金的使用情况，项目实施后应达到的生产能力进行评价，对建成后的项目还要定期开展跟踪考核，建立跟踪考核档案。要建立和完善一套对项目管理严格有效的管理制度，将专项资金的范围、预算编制和执行、项目监督和奖惩措施等予以制度化，并出台相应的实施细则，使监管部门操作起来于法有据。同时，对发现违规的问题，在加强教育、及时纠正的同时，要加大处罚力度，由处罚有关项目单位向处罚相关人员转变，明确相关责任人应承担的责任，将问题处罚落到实处，减少和杜绝违规行为的发生。
（五）建立健全监督检查机制。要建立多层次、多渠道的预算审查机制，既包括行政部门内部的审查、权力机关的审查、也包括新闻媒体、研究机构和普通纳税人的监督。在建立健全监督体系方面，重点是要抓好两个体系建设：其一是抓好项目主管单位自身监督体系建设。项目主管单位要成立有纪检、监察、相关业务人员参加的监督组，明确监督的内容和职责，做到日有记录，项有小结，工程结束有意见。同时，项目实施地的乡、镇政府和村组也要指派人员参加监督，形成三级监督网络。项目实施完毕后，主管单位集上述人员现场监测工程质量和完成量，形成书面意见后，再按程序拨付余下项目资金或保证金。其二是抓好审计监督体系建设。要充分发挥审计部门优势，扩大专项资金的审计范围，深化专项资金的审计内容，并与财政部门一起建立一个立体的专项资金监督体系，实现多层次、多环节、日常化监督，使监督活动贯穿于专项资金管理和使用的全过程。同时，要加强审计处罚力度，从而保证专项资金的合法、规范运行，实现专项资金使用效益的最大化。
（作者单位：景德镇市审计局）