根治矿难:产权改革能否有效

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近年来，我国煤炭行业矿难频发，产权不清被认为是根本原因。基于这种认识，山西省部分地区启动了煤矿产权改革试点。本文在对改革试点评述的基础上，认为当前的产权改革不但解决不了矿难问题，反而有使国有矿产进一步流失并使非法所得合理化的趋势，需要谨慎对待这一改革。

关键词：国有资产流失；产权改革；采矿权

中图分类号：F271　文献标识码：A　文章编号：1003―5656(2007)04―0108―06

近年来，随着新闻媒体持续深入地报道，矿难成为人们普遍关心的社会话题。与世界上大多数国家相比，我国煤炭行业矿难之多，发生频率之高，造成人员伤亡之惨重，令人震惊。以2003年为例，2003年全球煤矿事故死亡人数约8000人，其中近80％是在我国，为6434人；该年我国百万吨死亡率接近4，是美国的100倍，南非的30倍(同年美国为0.039，俄罗斯为0.34，南非为0.13)。尤其是2004年10月至2005年2月间，短短几个月，河南大平煤矿、陕西陈家山煤矿和辽宁孙家湾煤矿相继发生死亡人数均在百人以上的特大安全事故，使得矿难一跃成为引起中央政府高度重视的重大公共事件。为此，国家先后采取了多项整治措施0，但矿难依然是此起彼伏，频繁发生。

因此，如何治理矿难成为人们普遍关注的问题。许多文献认为，只有启动以产权改革为标志的煤炭行业深层次改革，通过招标、拍卖与挂牌等公开竞拍方式有偿转让煤炭资源的探矿权与采矿权，彻底理顺煤矿企业产权，建立责、权、利相统一的煤矿产权制度，才是治理矿难的根本之法。即矿难治理的“产权改革”论。

遵循这一思路，在一次特大的矿难事故之后，素有“煤海”之称的山西省于2004年5月起，在临汾、吕梁地区启动了以“明晰产权、整合资源、有偿使用、强制采改、确保安全”为主要特征的煤矿资源产权改革试点。改革者期望通过产权的明晰和资源的有偿使用，解决煤矿投资者对其长期利益的关切问题，使煤矿法人更加珍惜煤矿资源，变掠夺式开采为集约式经营，变短期行为为长远规划，大力改进采煤方法、设备，加强安全生产投入，进而达到根治矿难和提高煤矿资源回采率的目的。

一、山西临汾、吕梁的煤矿产权改革试点描述

1．煤矿产权描述

煤矿是我国重要的矿产资源，也是我国主要的能源，在我国能源消费构成中，煤炭常年占70％左右①。产权是新制度学派中的一个重要概念。阿尔钦认为，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济的使用权利，产权的界定是对必然发生的不相容的使用权进行选择时的排他性权利的分配。它用来界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何补偿的规则。煤矿资源产权是由煤矿资源所有权及其由此派生的探矿权、采矿权等权利组成的权利集合。

我国宪法规定煤矿资源归国家所有，《矿产资源法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》规定探矿权和采矿权属于财产权，可以有偿取得、依法转让。但是，在实际生活中，煤矿资源的产权界定十分不清。首先，长期以来，煤矿经营者通过行政无偿划拨或者象征性地交纳一笔资源开采费的形式，就可以获得采矿权，使煤矿资源所有权的经济权益没有得到实际的体现；其次，我国煤矿特别是集体煤矿，大多是承包经营方式，这其中层层分包、转包等变相承包状态很严重。例如一项对黑龙江的调查显示，80％的乡镇集体煤矿处于这种状态。这使得煤矿资源的归属非常不明确，权、责、利基本不对等；再者，我国煤矿资源产权转让市场机制很不健全，使得煤矿产权的流转相当不顺畅。

而此次山西临汾、吕梁煤矿产权改革的目的就是要彻底理顺煤矿资源产权，建立责、权、利相统一的经营体制，使煤矿资源的产权归属明确、权责对等、流转顺畅、保护严格。

2．山西临汾、吕梁煤矿产权改革试点描述

山西的这次改革试点首先在临汾市进行，随后扩展到吕梁市的中阳县。改革的具体做法如下：

(1)通过协议转让的方式将煤矿转让给原来直接经营者，只有在后者不愿接手时才公开竞价。

(2)转让按储量一次性卖断。总额1000万元以上的先交1000万元，余款按比例6年内付清。

(3)关于储量的确定，临汾在方案出台前紧急封存了所有档案，由相关人员在一个宾馆里闭关3天3夜计算得出。

(4)如何分配这些转让矿权所得价款?这是另一比较重要的问题。山西与国家之间的约定是，新增煤矿在试点期间的价款按8:2分成，以后调整为7:3，至于旧有矿，山西争取的结果是国家不介入。至于省内的分配比例，协议转让的省、市、县按3:2:5、公开竞价出让的按2:3;5比例分成。

(5)此外，临汾市对年产9万吨以下的煤矿全部进行整合或关闭，对尚有开采价值、资源位置相邻的煤矿实行资源整合，由政府统一规划，企业自愿联合，通过兼并、重组等方式整合为单井年产15万吨以上煤矿。吕梁市的做法是将采矿权出让与资源整合相结合，通过技术改造建设了一批年产30万吨以上的骨干矿井。

(6)坚持强制采改。对全市所有煤矿强制进行了采煤方法改革，对积极进行采改的煤矿给予重奖。

二、“产权改革”论评析

煤矿产权改革试点后，山西临汾、吕梁在降低煤矿死亡率和提高资源回收率方面取得了一定成效。但是，一方面改革者期望的煤矿私开滥采得到有效遏制的局面，并未出现，而由此产生的巨大隐患，会对煤矿安全生产构成严重威胁；另一方面，除了产权改革外，2004年山西省也采取了其他治理矿难的重要措施，最重要的就是2004年底，山西出台的安全新规，即：“煤矿事故死亡矿工的赔偿金不得低于20万元人民币”，它使得煤矿死人要付出高昂的代价。因此，很难将试点地区取得的成绩归功于产权改革。

那么，“产权改革”论是否正确呢?或者说，产权改革是否真正能够实现从根本上治理矿难呢?这里至少有以下几个理由表明上述判断是不正确的：

1．“产权改革”论无法解释的现象

(1)从宏观角度来看，煤矿开采高事故率、高死亡率并不是只有中国才有的特殊现象，而是经济高速发展时期，各国的普遍规律。

以代表当今世界经济发展最高水平的美国为例，一直以来美国实行的都是私有产权制度，煤矿资源也不例外。在美国所有的州，享有地表权者一般也享有地下矿产权，可以随意处置埋藏在其所属土地之下的矿产资源。而且美国的这种私有产权制度以其产权(私有权)的独立性、明晰性、社会性(流转性)、长期性和稳定性(可靠的保障性)而闻名。

但是，19世纪末、20世纪初期，美国的煤矿开采也经历了一个事故多发期。“当时是每年6％的矿工死亡，6％的残废，6％的暂时失去劳动能力，加起来每100个人里有18人会碰到这样的事情，情况最严重的是1907年，那年死了3000多个人，美国历史上最大的矿难也发生在这年的12月份，一次矿难就死了362人。”

后来，美国开始在制定和完善与煤矿安全有关的法律法规，建立和健全煤矿安全监察体系、加强监管，教育和培训矿工，推动矿工和工会发挥作用，加大安全投入，以及依靠先进科技手段保障安全等方面

进行了卓有成效的工作。于是矿难在经历小幅波动后，于1951年前后开始稳步下降，2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故中总共只死亡27人。实际上连续三年来，美国煤矿安全死亡人数都低于30人，百万吨煤死亡人数在0.03。美国矿业安全与卫生局，将煤矿能实现“高产量、低伤亡”的经验总结为“成功三角”，构成这三角的三边分别是：执法、培训与技术支持。

此外，澳大利亚、德国、英国、俄罗斯以及南非等矿业大国，煤矿由“高产量、高死亡率”到“高产量、低伤亡”的经验均表明，完善的安全生产法律和严格的执法监督体系，采矿技术不断进步和对矿工进行持续培训，强大的工会力量和社会舆论监督制度等的综合作用，独特的安全评估和矿山救护模式，才是各国煤矿安全纪录取得改善的根本原因。

(2)从微观角度看，无论煤矿产权清晰与否，即使在相同的产权制度环境下，不同的煤矿企业的矿难发生率和死亡率也大不相同。

首先，以我国的国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿三种为例，三者的产权制度都相当程度受到人们的诟病。一般认为国有煤矿企业，所有权与使用权合一，产权界定不清；缺乏国有煤矿资源的人格化代表，也缺乏代表煤矿资源所有者综合管理国有煤矿资源明确的规定和完善的管理制度；煤矿资源产权转让市场机制更是很不健全等。同样，乡镇煤矿也被形容为产权归属不明确；权、责、利不统一；保护不严格，流转不顺畅等。但是，数据却显示我国国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿的死亡率大相径庭。

其次，以产权独立、明晰、流转顺畅的美国为例，美国国家科学院在1981年对美国国内最大的19家煤矿企业，结果显示，不同煤矿企业安全记录存在很大差异(见表1)。从表1中可以看出，这19家煤矿企业的工伤率差异很大。安全记录最好的3家企业的平均工伤率为5，而安全记录最差的3家企业的平均工伤率为20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企业工伤率为4.4，最差的企业工伤率为21.8，数据相差近5倍。

2．产权改革与煤矿经营者是否主动增加安全、技术投入无必然联系

即使产权清晰，煤矿经营者主动增加安全、技术投入，变短期经营为长期经营的行为，也未必就一定会发生。因为煤矿经营者是否增加安全、技术投入，不是取决于产权的清晰程度，而是取决于以下几个因素：

(1)煤矿经营者的投资能力。众所周知，煤炭开采在安全、技术设备上的投入是相当高的。“像磨盘一样把煤刨下来的机器叫综合采煤机，据说价值7千多万元，这还只是一台机器的价钱，另外煤矿里的瓦斯抽放系统、皮带运输系统等设施，不管哪一样，动则都是上千万。”而且按照产权明晰、有偿使用的办法，煤矿经营者尚未开采就要缴纳一笔巨额使用费，一般均在一千万元以上。在这种双重压力下，煤矿经营者是否还有投资能力去加强安全、技术，是个很大的疑问。

(2)煤矿经营者的投资意识。当然有投资能力，还要看煤矿经营者具不具备进行安全、技术投入的投资意识。在他们习惯了无偿使用资源或只花费很少就可以开采煤矿之后，突然的有偿使用，能否使他们的意识从无到有、从差到好呢?显然这也是一个疑问。而尚未开采就要缴纳一笔巨额使用费，甚至有可能使他们产生逆反行为，即在最短时间内，置安全、技术投入于不顾，尽快开采以期收回投资。或许下面这段话，代表了这些煤矿拥有者们一些共同的心理，“我早就听说国家要出台这个政策，但对我影响不大。只要老天保佑我的煤矿不出事故，我照常挖煤、按时打点上面就好”，产权改革试点以后，山西当地一非法煤矿矿主接受记者采访时说。

(3)即使煤矿经营者有了投资能力，也具备投资安全的意识，那么是否投资关键在于安全、技术投入的成本(以C表示)和增加安全、技术投入带来的收益(以R表示)之间的对比。如果R>C，则表明增加安全、技术投入是有利可图的；如果C>R，则表明不增加安全、技术投入是比较好的选择。由于安全、技术投入不仅需要煤矿投资者们在短期内付出，而且在煤矿整个的开采周期内，煤矿投资者们都需要在矿工培训、安全检查、安全监督等方面付出成本和努力，才能确保煤矿长治久安。但增加安全、技术投入带来的收益(主要是事故率降低和回采率的提高)则需要在很长期的开采过程中，才能体现出来。于是，当煤矿投资者进行成本收益对比时，必须考虑收益的贴现问题。对于那些对未来缺乏预期或偏好(即贴现率高)的投资者来说，C>R，即不增加安全、技术投入是完全有可能的。

3．产权改革具体操作上面临的诸多难题

(1)准确确定转让价格和储量的困难。煤矿产权改革，其最大挑战就是：资源如何合理定价?储量如何清晰确定?价格定得太高，购买者无法接受，而且价格太高的话，即使购买了也无力再追加安全、技术投入。价格太低，显然也不合理，因为它背离改革的初衷――改变资源低价使用或无偿使用问题。山西临汾、吕梁的改革试点，在这两点上头做得不好，价格明显偏低，储量的计算方法也不尽如人意，受到了各方质疑。

这反映出我国权威矿业权评估机构的缺乏。目前，发达资本主义国家已经形成了一个成熟和系统的矿权评估体系，为矿业权有偿转让提供了条件。而我国煤炭市场化建设还在不断完善，矿业权评估机构尚处于不断健全的过程中。这是我国煤矿产权改革的技术。

(2)转让方式的弊病。这种交易方式为产权交易“双向寻租”的出现提供了便利。黄少安认为，在我国的产权改革和产权重组中，承包制、股份制、兼并、合并、拍卖、租赁等形式，存在“双向寻租”的极大可能。煤矿产权改革也不例外，一方面为遏制矿难的多发，政府寻求尽快将这些煤矿转让出去；另一方面，不同于政府的另一些主体(煤矿经营者)努力地希望获得这些产权，于是就形成供求双方相互间的产权交易。在这一产权交易过程中，一些人为获得煤矿采矿权会向政府官员行贿，而政府则会廉价出售本属于全民的煤矿。于是产权交易“双向寻租”就会出现，其本质上是产权交易的不合理。

而山西临汾、吕梁采取的协议转让方式，更有可能产生腐败。政府既是改革方案的制定者，又是改革的执行者和监督者，还是煤矿采矿权的原所有人，因此，其中的风险可想而知。当然，这里不是说试点改革中出现了寻租腐败，而是作为首个的试点地区，临汾、吕梁的经验教训对其他地区的煤矿产权改革具有重要的借鉴意义。

(3)非法所得合理化和国有资产流失的可能。产权改革的一个重要目的是产权主体的多元化，以期能引入竞争，建立可交易的产权市场，这对资源的合理流动与最优配置具有重要意义。但临汾、吕梁采取的优先转让给原经营者的做法，使产权转让只在政府与原煤矿的承包者之间进行，限制了外部竞争者的进入。那么从长期来看，这对保护国有煤矿资产，提高资源的利用效率很不利。而且许多原经营者是政府官员或者官员在其中拥有股份，如果将煤矿卖给他们，不仅不利于打击官煤勾结，还为这些腐败分子瓜分国有资产提供了堂而皇之的理由。

(4)合理确定国家出让收益分配比例的难题。对于国家出让的矿业权收益，究竟是归中央政府还是地方政府，至今在法律上还没有明文规定。如果从“谁所有，谁收益”的角度来理解，按照现行的法律条文，矿业权出让的收益应该全部归中央政府，因为我国现行法律规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。但是很明显，山西临汾、吕梁的试点中，煤矿采矿权出让的收益，给予县一级政府较多的收益权。这使得作为代表国家行使矿产资源所有权的中央政府的收益权受到了一定的损害。

三、根治矿难需要综合治理

虽然长期以来，煤矿安全生产中的许多问题，确实是由于我们在煤矿安全生产方面缺少有效、明晰的产权制度等一系列合理有效的制度安排所造成。但这也只是矿难频发的原因之一。而追根溯源，关键不在于我们缺少了什么制度，而在于我们为什么会缺少这些制度?笔者认为，这是由于在我国煤炭行业市场化改革中，政府职能转变的滞后。一直以来，我国的改革都是经济改革先于政治改革，市场机制改革先于政府行政管理体制改革。煤炭行业也不例外。虽然自20世纪90年代开始，煤炭行业进行了市场化改革，但与市场化配套的行业管理体制并未建立起来，于是一些应属政府职责范围内的，如严格市场准入、保护产权合理流转以及加强安全监管等，政府没有做好；而不应由政府直接干预的，如煤炭价格等，政府又不恰当的干预。凡此种种，均是造成矿难发生的原因。

此外，由于我国煤炭行业的复杂性，造成当前我国矿难频发的原因是多方面。有煤矿安全法律法规不完善的原因，有安全监管体系不完善、监管不力的原因，有官煤勾结、权力寻租的原因，有惩罚太轻、矿工死亡赔偿过低的原因，有安全教育培训缺乏、矿工安全素养太低的原因，还有矿工维权力量太弱、工会无法发挥作用的原因等等。其中，既有人为的原因，也有技术的原因。

综上所述，可以得出根治矿难，产权改革既不充分，也非必要。产权清晰了，矿难未必就会停止；而产权非私有化，也不是矿难频发的必然原因。治理矿难，产权改革确能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到从根本上治理矿难，我们需要借鉴美国、澳大利亚、南非等矿业大国的经验，结合本国的实际，在彻底转变政府职能的基础上，实施综合治理，才有希望!