行政管理部门实施强制法的探究

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一、如何界定行政强制措施和行政处罚、行政强制执行

要区分清楚是行政强制措施、行政强制执行还是行政处罚，首先，关键要看行政行为的特征。行政强制措施的特征是暂时性、中间性。行政强制执行的特征是执行性、终局性。它们都是为行政决定服务的。也就是说，一个案件一般都由从发生—采取强制措施—作出行政决定—执行—结案等环节。如果发生在行政决定作出前采取的措施则是行政强制措施；行政决定作出后采取的措施则是行政强制执行；无须再作出行政决定的则是行政处罚。其次，以行政决定作为分界线。取缔，它既不是行政决定作出前采取的行政强制措施，也不是行政决定作出后采取的行政强制执行，因此，它是行政处罚。销毁，它既不是行政处罚也不是行政强制措施，而是行政决定作出后所采取的执行措施，是行政强制执行。

二、在采取先行登记保存措施中遇到的问题

工商行政管理部门在执法办案过程中采取先行登记保存措施往往会遇到以下问题：

1.先行登记保存是否属于行政强制措施？首先我们要清楚先行登记保存是否符合行政强制措施的特征。先行登记保存指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对涉嫌违法的有关证据采用的登记并保存的措施，它符合行政强制措施的特征。笔者认为先行登记保存应该被认定为行政强制措施。但这里要强调的是：《行政强制法》实施后，工商部门在执法办案中如果采用采取先行登记保存措施，应严格按照法定的程序实施，并在相关的法律文书中明确救济途径。

2.可否在异地保存先行登记保存物品？这个问题工商部门在执法中经常会遇到。对此国家工商行政管理总局有明确规定，如果先行登记保存的物品确实是因为特殊无法就地保存时，可以由工商部门指定有保管条件的人或在其他有保管条件的场所进行保管，除此之外，先行登记保存应采用就地保存的方式。3.先行登记保存措施如何解除？由于先行登记保存措施的法定期限是7天，工商部门在执法过程上采取先行登记保存措施的，如果是7日内，工商部门应当作出处理决定或主动解除先行登记保存措施；如果保存措施超过7日而未作出处理决定的，先行登记保存自动解除。如果工商部门在7天内不能作出处理决定，还需进一步调查取证的，应依法对先行登记保存物品进行查封、扣押。

三、行政强制能否委托执法的问题

行政处罚权，依据《行政处罚法》的规定可以委托相关部门行使；而行政强制措施，根据《行政强制法》规定不得委托。这样在执法过程中就产生了矛盾：如果工商部门在行政处罚案件办理过程中了出现行政强制措施行为，而行政强制措施不能委托，这就会出现受委托单位在办理行政处罚案件时，不能采用行政强制措施的问题。另外，关于行政强制执行能否委托的问题，由于《行政强制法》对此没有明确规定，根据职权法定的原则，行政机关不得将行政强制执行权委托其他机关行使。但是，现行大部分的行政处罚决定书，多有记载逾期不履行将加处罚款或滞纳金的内容。如果行政强制执行不得委托，那么受委托单位以委托机关名义作出的行政处罚决定，将不能够加处罚款或滞纳金。

四、公告送达行政强制文书，公告期间是否计入行政强制措施的期限的问题

《民事诉讼法》规定了送达的多种方式，其中有一种是公告送达，自发出公告之日起，经过60日，即视为送达。但《行政强制法》规定，查封、扣押的期限一般不得超过30天，最长不得超过60天。工商部门在执法实践中遇到需要公告送达案件时，公告送达期间为60天，再加上给予当事人陈述申辩的时间，则时间将超出行政强制措施的最长期限，行政强制措施将无法执行。但是，如果行政强制措施的期限不包含公告送达期间，行政强制措施期限就会变相延长。另外，在执法办案过程中，工商部门还会遇到如下问题：一是当事人以各种手段故意拖延调查进程，导致查封、扣押时间超过法定期限而不得不将涉嫌违法物品归还；二是针对个别案情复杂的疑难案件，办案人员需要请示、集体讨论，办案时间较长，难以依法实施强制措施。所以遇到此类问题时，工商部门在执法中就要灵活处理，但不能违背《行政强制法》的基本精神。

五、关于加处罚款强制执行程序的问题

“加处罚款”属于行政强制执行的范畴，《行政强制法》实施后，加处罚款如何实施。目前，工商部门在具体操作上有两种不同的做法，即“并处模式”和“单处模式”。“并处模式”，是指在工商部门在行政处罚决定书中列明“加处罚款”，如果当事人到期没有缴纳罚款的，工商部门申请法院将本罚和加处罚款一并强制执行。现今，工商部门在依法作出罚款义务的行政决定时，绝大部分采取“并处模式”。对加处罚款的另外一种做法是“单处模式”，即将处罚分成两步：首先工商部门对当事人作出罚款的行政处罚决定；如果当事人逾期不缴纳罚款，工商部门再次作出行政处罚决定对当事人加处罚款，并告知当事人享有的救济权利。在这种情形下，工商部门要分别申请法院强制执行本罚和加处罚款。为什么会出现“并处”和“单处”这两种模式，主要是执法机关对“行政机关强制执行程序”的规定理解不同。笔者认为，《行政强制法》对强制执行程序规范的对象是具有行政强制执行权的行政机关，而工商部门不属于此范畴，因为工商部门没有自行强制执行加处罚款的权力，如果要对加处罚款进行强制执行，必须要申请人民法院强制执行，所以工商部门在“加处罚款”实施的程序上，可以采用“并处”模式。现阶段工商部门在加处罚款“并处”模式的实际操作中，在申请人民法院强制执行之前，已告知当事人加处罚款的事项，并在催告书中增加了加处罚款的计算标准和方法，以及具体数额，在申请人民法院强制执行时，两项处罚一并进行。实践证明，采用“并处”模式有利于提高行政执法效率，也有利于节省行政和司法成本。因此笔者更倾向于工商部门在具体执法实践中，采取“并处模式”。

作者：余岌 单位：工商行政管理干部素质教育中心