从公平角度看我国社会保障的缺失
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摘要:公平是一个古老的话题,在不同的学科范畴内对其的定义各不相同,进行社会保障制度设计亦需要考虑到公平问题,效率与公平之争贯穿始终。我们应当建立起这样的社会保障体系:在确保效率的前提下注重公平,使广大群众共享社会发展的成果。本文从公平角度着眼,重点研究我国现行社会保障制度体系中存在的缺失,并提出相关的政策建议。
关键词:公平 社会保障 社会保障制度缺失 政策建议
一、公平的定义及标准
公平作为一个概念,在不同的学科范畴内对其做出的定义各不相同。定义它本身确是一个非常复杂的问题。社会保障作为一种经济制度,是经济发展的伴生物,因此在社会保障范围内,我们从经济角度来定义公平。经济学上的公平指的是每个参与的经济主体在整个经济环境中均有相同的机会通过自己的努力获得个人的成功。人们并不因各自的出身,家庭背景等差异而致使在同样努力的条件下获得的成功各不相同(此处当排除个人运气等因素)。
然而,此处所提出的公共概念只是一个理论上的概念,或者是一个美好的愿景,正如西方经济学所提出的几个假设前提一样。在现实世界中这种公平是无法实现的。现实中的不公平现象比比皆是,家庭富裕的孩子们可以享受更加优质的教育,为将来的事业打下良好的基础,而那些贫困家庭的孩子们可能会早早的放弃学业,或者是在教学质量相对差的学校进行学习。同样,地区之间经济发展的差异,也产生了众多的不公平的现象,如:教育,福利,生活环境等等。
我们已经提出了什么是公平,但是我们没有回答怎么才是公平。这便是回答如何判断公平这个问题。因此,公平的标准则成了题中应有之意。
公平的标准,既是判断公平的与否的尺度。公平是一个复杂的概念,对于公平,人们可以从主观上进行判断,亦能从客观上进行判断。对于主观上的判断,可以归结于个人的价值判断问题,因为对于同一件事情,不同的人的看法各不相同,有的人可能会认为是公平的,而其他人则会认为是不公平的。而客观的判断一个事实是否公平,则摒弃了个人的价值观,而是从整个社会的价值取向来进行取舍。(个人认为此处所谓的摒弃并不是指个人的价值判断已经完全被舍弃,而是相对而言,因为公平这个概念始终还是需要人的主观判断为基础)
所以,我们当构建一个公平的客观标准。我认为,当从如下几点来进行判断:
1、机会是否平等,机会平等也可以理解为起点的公平,既是人们在从事各类社会活动时拥有平等的选择机会,不会因为各自的背景而所获得机会各不相同。这是判断公平最重要的一个标准。
2、程序是否公平,既人们在社会经济活动中是否平等的享有各种权利并承担相应的义务,不以人的职位,地位高地为区别。这其实是机会公平进一步的延伸。程序公平标准在市场经济环境中占据重要的地位,一个社会的经济制度是否完善,在很大程度上取决其程序是否公平。因此,程序的公平标准具有十分重要的意义。
3、收入分配的结果是否公正、合理。此处所说的收入分配指的是社会财富的首次分配,财富首次分配公正,合理,并是说社会财富分配的绝对合理,平等。而是有差别性的平等。依据各经济主体在经济活动中的出资额,贡献,努力程度等标准而合理的对社会财富进行分配既可认为是合理的,公正。其实收入分配结果的公正、合理是前两个公平标准得到实现的必然产物,只要保证了机会的均等,程序的公正,收入分配的结果基本上是公正合理的,可以认为是公平的。
总而言之,机会平等是我们判断公平首要的标准,我们不能盲目的追求社会公平而致使社会效率的丧失,我的观点是,只有在保证效率的前提下确保收入分配的公正合理,社会的分配可以认为是公平的。
二、社会保障的公平效率之争
公平与效率之争是经济学上永恒的争论话题,它同样牵涉到了我国改革开放战略的价值判断问题。理论界对于“公平优先”还是“效率优先”众说纷纭,这亦体现了不同学者之间的价值取向各不相同。社会保障制度是经济发展的伴生物,现代的社会保障制度的最基本的最首要的目标便是实现社会公平,通过对社会财富的再次分配,缩减贫富差距,提高民众福利。因此,关于社会保障制度到底是有利于经济发展还是阻碍了经济发展,理论界亦争论不休,本文在次也不一一讲各类观点看法照搬出来,仅在此提出个人对于此问题的一些看法。
1、社会保障制度有利于经济发展的。
首先,社会保障制度增加社会总福利。
需要要肯定的社会保障制度是有利于经济发展的,社会保障制度是社会经济发展稳定器,亦是社会的减震器。社会保障制度的首要目标是公平,同过收入的二次分配将富人的一部分钱财分配到穷人手中,根据福利经济学的理论,社会总财富虽然没有增加,但是社会的总福利确是因此而得到增加。
其次,经济的发展并不是一帆风顺的,经济危机周期性出现,国家可以通过社会保障制度对经济进行宏观管理,经济过热的时候多征收社会保障税(费)降低居民消费,防止经济过热增长。经济萧条时通过支付失业保险金及各种福利性补贴以达到刺激居民消费目标,能在一定程度刺激经济的复苏。
2、不适当的社会保障水平或者是说社会福利水平将不利于经济的发展。
首先,社会保障水平过高,会产生“养懒汉”使得一部分努力于工作的人的收入低于不工作的人,这样便会导致社会经济效率的大量丧失。西欧等福利国家目前就面临着福利过高的问题,同时由于社会保障水平的刚性,想要迅速降低其保障水平也殊不容易。如何将社保水平控制在一定的范围内,亦成为这些国家目前的头等大事之一。
其次,社会保障水平过低,则会导致社会混乱、动荡、民心不稳。贫富差距的不断扩大,富人更富,穷人更穷,社会两极分化严重。更加不利于社会经济的发展和稳定。
所以,建立健全合理、公平的社会保障制度,讲社会保障水平控制在一个合理的水平是十分必要的,是关系到国计民生的头等大事。现阶段我国所要建立的社会保障体系应当是在效率优先的前提下同时注重公平,我们需考虑的是如何做大蛋糕而不是如何分蛋糕,因为目前我们的蛋糕尚不够分!
三、我国社会保障制度公平的缺失
用上述的几个标准来对我国现行的社会保障制度进行分析,可以清晰的发现我国现行制度中尚存在许多不公平之处,这不利于我们的经济改革与社会主义建设。
1.城乡间社会保障制度设计上的不公平
我国社会保障制度在城市与农村存在着巨大差异,并处于非均衡发展状态。到目前为止,除一些经济发达的地区开始进行建立农村社会保障制度的试点外,绝大多数农村都还没有建立社会保障制度,社会保障仍以居民的家户保障为主;而我国城市社会障制度已逐步向以社会保险为核心的新型社会保障制度过渡城市的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助制度和最低生活保障制度建设已基本成型。在这种情况下,我国社会保障资金主要就拨付给了城市,城市居民不但享有稳定的制度保障,而且其社会保障水平也远远高于农民,造成我国城乡间社会保障资源分配严重失衡,城乡居民享受的社会保障待遇极不公允。从社会保障支出的量来看,有数据显示,1991年,城乡居民社保支出比是50:1,1994年是100:1,2001年以后,不仅比值保持在100:1的水平,而且社保支出的数额差别从1991年的245元扩大到2001年的1310元,相当于当年农民人均纯收入的一半。中国的城乡居民收入差距本来就大,只在城市里设立最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度,无疑扩大了城乡居民收入差距。所以说,这种城乡分割的二元社会保障制度因其收入再分配功能的严重扭曲,不但没有发挥应有的调节作用,反而进一步扩大了城乡居民之间的收入差距,这与社会保障体系的公平原则要求十分不符。
2.行业群体间社会保障制度上的不公平
由于当前我国社会保障制度设计上的不合理或不完善,使得我国的社会保障与转移支付具有逆向调节作用,其结果是扩大了收入差距。从社会保障制度的运行机制看,我国企业单位和事业单位实行的是两种社会保障保险运行机制。由于两种机制运作上的不同,使得两种机制下的保障标准差距很大,存在着明显的不公平。以2000年河北省为例,其行政单位退休金竟相当于企业职工平均工资的1.5倍。另外,不同行业、不同所有制之间社会保障待遇也存在着较大差异,效益好的企业或单位,职工收入高,社会保障反而越全面。从筹资模式看,我国社会保障实行的是社会统筹和个人账户相结合的办法,参保人员要按照本人收入的一定比例缴纳保险费,这样缴费基数越高,个人账户积累越多,将来的保险待遇越高。低收入群体人员往往因负担不起缴费责任,而造成无法参加社会保险。从城镇社会保障情况来看,城镇居民的社会保障主要局限于政府机关、国有单位等,而非国有单位的职工很少享受到社会和集体的福利,一些乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外,生、老、病、死、伤、残等种种不测没有制度保障,如2001年全国城镇居民进入新的医疗保险制度者仅5471万人,约占全体城镇劳动者与进城务工劳动者总数的15%,全国参加工伤保险的劳动者仅4354万人,只占需要工伤保险的非农劳动者总数的10%左右。据国家统计局1995年对2.5万户的调查,城镇富裕户比贫困户得到单位和国家的福利要高87%,其中养老保险待遇前者是后者的4.2倍,医疗保险前者超出后者62%,如果再加上住房补贴和其他福利,经过二次再分配,两者的收入差距会进一步扩大,这一状况无疑与社会保障的公平性原则相悖。
3.地区间社会保障制度上的不公平
目前我国社会保障还没有形成全国统一的执行办法,现实中的社会保障基本上还是中央定政策,地方具体负责管理落实,社会保险缴费比例、待遇支付标准以及基金调剂使用由统筹地区负责制定并执行,政府为全体社会成员所提供的相应保障非常有限,社会保障的社会化程度和统筹层次低,难以发挥地区间社会保险的互济功能。当前,我国地区之间的收入差距不断拉大,无论是总量或是人均可支配收入,东部地区都明显高于中西部地区,致使社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行,且各地所实行的办法和措施也不一样,形成了因经济发展水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。如一些经济发达的地区如山东、江苏等个别有条件地区已初步建立起农村养老、医疗和生育保险制度,农民得到了较高水平的社会保障,而在落后的农村尤其是西部地区,由于贫困问题严重,甚至连“五保户”的供养都难以维持,更不用说实行普遍的社会保障了。且由于发展的差距,地区间财力与社保压力呈现“难者越难,易者越易”的情况,这种情况下,一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支,只好提高地方的交费率,这种因社会保障带来的地方负担不公平,不仅导致当前情况的发展差距,而且会在发展过程中加剧地区经济发展的不平衡,造成对地区经济发展影响的结果不公平。
四、建立起公平的社会保障体系的建议
要建立起公平的社会保障体系,我认为政策制定上应当考虑以下几点。
1.建立覆盖城乡的社会保障体系,让更多的人享有社会保障。
改革开放以来,中国政府高度重视社会保障体系建设,特别是近年来,社会保障体系建设取得重要进展,形成了以养老医疗、失业、工伤、生育和城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障体系,但覆盖面窄的问题仍然十分突出,而社会保障只有全面覆盖才能体现社会公平,才能起到适应经济发展和维护社会稳定的作用,因此,目前的关键问题是统筹考虑城乡社会保障制度,逐步实现应保尽保。
2.优化制度设计,逐步缩小不同社会群体之间的社会保障权益差别。
如前面所讲,企业和机关事业单位养老保险两套制度并存,不同性质岗位职工保障待遇差距悬殊,统帐结合的保险模式调整不到位,即使是成绩较为显著的城镇最低生活保障制度,也存在着政策分割、分配不公并伴随着形成贫困陷阱的现象。这些都说明,我国现行的社会保障制度是有漏洞的、不健全的,它不能保障任何人陷入生活困境或遭遇生活风险时都能依靠社会保障制度获得相应的社会保障,甚至因项目之间的分割与失衡,造成了受益群体之间的利益冲突与对抗。因此,可以说,现行社会保障制度的有效性不高,必须从制度设计上进行调整、充实和完善。首先要在整体上进行统筹考虑,保证社会保障制度的健全无漏洞以及不同保障项目之间的相互衔接和各受益群体之间权益的合理匹配。其次,要依据现实国情和公平正义要求,循序推进社会保障制度建设。最后,要明确政府责任和构建合理高效的管理体制。
参考文献:
[1] 李珍 社会保障理论[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007.
[2] 穆怀忠 国民财富与社会保障收入再分配[M]. 北京:中国劳动和社会保障出版社,2003.
[3] 汪行福 分配正义与社会保障 上海:上海财政大学出版社,2003.