浅谈内审部门如何进行招标文件审计

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摘 要:不同的招标项目,其招标文件及有相同之处,也存在很大的差异,文章以基建项目的施工招标文件为例,结合实践工作经验,就如何进行招标文件的审核工作展开深入研究。

关键词:审计部门 招标文件 审核

中图分类号:F239 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)05-251-02

自2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》实施以来,越来越多的建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购等都被纳入招标范围。招标文件是招标项目运作的起点,且其作为一项具有法律效力的文件,在很大程度上,对所招标项目日后的执行具有决定性意义。另外招标项目一般都金额较大或巨大,招标项目成功与否,有时对一个单位未来的财务及其他方面有很大影响。因此,对招标文件的审计非常重要。高质量的招标文件审计,不但能够帮助招标部门将问题消灭在萌芽状态,还能提供一些合理化建议,有助于提高招标项目的经济性、效率性和效益性,保证招标项目的质量。针对注册会计师审计、政府审计以及内部审计的不同侧重点,招标文件审核,一般由单位内部审计部门进行。不同的招标项目,其招标文件及有相同之处,也存在很大的差异,下文以基建项目的施工招标文件为例,结合实践工作经验,谈谈如何进行招标文件的审核工作。

一、对招标文件基本内容的审核

1.审核招标文件的内容是否合规合法。招标文件一旦发出就具有法律效力,因此对招标文件审核的一项重要内容就是对其合规合法性的审核。审核人员应熟悉国家相关法律法规,格外注意招标文件有无违法违规条款。例如,在房屋建筑的施工招标文件中,尤其要注意审核其有无违反《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等国家相关法律法规的规定。

2.审核招标文件的内容是否完整。我们要从两个方面对招标文件的完整性进行审核:(1)审核招标文件的主要内容是否有遗漏,根据《招标投标法》第19条的规定,招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签定合同的主要条款。一份完整的招标文件应该包括但不仅仅限于上述内容。例如,房屋建筑的施工招标文件除上述内容外,一般还包括工程概况介绍、工程招标范围、质量等级及使用材料要求、工程的工期、造价控制、结算方式、工程价款的支付、投标文件的编制要求、以及招标文件附件等。(2)审核招标文件的每一项内容是否完整。一份完整的招标文件对未来合同的签定、工程在建过程的管理及甲乙双方矛盾的处理至关重要。在基建项目的施工招标文件中,工程的评标标准、招标范围、材料使用、价款支付方式、结算方式等具体内容应该越完整越好。

二、招标文件审核的重点与难点

1.招标文件的完善性审核。招标文件的完整性审核和完善性审核可以同时进行,其中完善性审核可以看成是对招标文件审核的重点和难点之一。有时招标文件看起来比较完整,该有的内容都有了,该详细表述的都表述了,但是某一细微之处的不完善,就可能给招标方带来损失,甚至导致整个招标失败。

例如,招标项目的评标标准的完善性。评标标准是评委评定中标单位的依据,直接关系到招标单位能否招到一个理想的施工单位,也关系到投标单位能否公平、公正地参与竞争。曾经有这样一个例子:招标文件的评标标准规定采用综合评分法,得分最高的投标单位为中标单位,但在评标过程中却有两个单位综合得分并列第一。因招标文件未明确说明出现并列第一时,应如何取舍,最后两个单位互不相让,评委也因依据不足,不敢轻易判定中标单位,只能是宣布本次招标失败。建设单位修改招标文件条款后,重新招标,所有招标程序都重走一遍,不但多花费了一个多月的时间和招标费用,还耽误了工期。

再如,招标范围描述的完善性也很重要。在房屋建筑的施工招标文件中,在工程量清单计价模式下,工程招标范围的描述一般由工程量清单、图纸和文字描述、共同组成。在具体工程中,有时招标方出于对工程质量、工期以及专款经费的使用等方面的考虑,会对招标范围作一定的调整。例如,一方面可能想将清单或图纸范围内的一部分工程量分包出去,另一方面又想将图纸和工程量清单上都没有,但是实际需要做的招标项目的配套工程,如室外道路、给排水、绿化等纳入招标范围内。遇到上述情况,招标文件一定要明确要求项目中标单位必须分包的部分,以及总包与分包之间的责任划分、工程款支付、配合费的点数等问题。凡此种种,遗漏掉其中一项,将来都可能导致总包方、分包方、建设方三方的扯皮,而一旦这种现象发生,建设方轻则会耽误工期,重则有可能被要求索赔。

此外工程结算方式也是招标文件审核的重点与难点。在工程量清单计价模式下,清单外增加工程和变更工程的结算方式特别是该部分工程的材料价格的确定方式在工程结算过程中最容易出现争议,因此我们要详细审核招标文件中关于该部分表述的内容是否准确、完善。

2.拟签定合同的主要条款的审核。随着招标文件内容的日益完善,招标项目的拟签订合同样本一般都会附在招标文件之后。其虽是招标文件附件,但重要程度往往超过招标文件正文。因为从合同法的角度来说,招标文件本身是一个邀约,投标方的投标文件是一个反邀约,招标成功后,招标文件基本失去法律效力,而双方依据招标文件的合同附件新签订的合同则是日后各方权利、义务的最有效法律依据,因此对合同样本的审核至关重要。在实际工作中,我们的招标文件审核,已经包含了同时对招标文件和未来合同进行审计,也就是说,我们将将来对招标项目合同的审核提前到与招标文件同时进行。

如何进行合同审核,在此不再赘述,但是在审核招标文件的合同样本时,我们需要注意以下问题:(1)注意查看合同的有关内容描述与招标文件的其他内容是否一致,有无矛盾之处;(2)合同文件组成解释顺序。国家或各省市印制的合同标准文本,一般将,合同、投标文件、工程量清单、图纸等作为合同有效附件,而排除将招标文件作为合同的有效附件。在实际执行中,由于很多招标文件和投标文件内容过多或者评标专家的疏忽,经常存在中标方的投标文件违背了招标文件的精神或者与招标文件相矛盾,而这些与招标文件不相一致的地方大部分都是对招标方不利的。如果将招标文件排除在合同附件之外,则招标方很可能会吃亏。鉴于此,同时考虑到合同标准文本的内容只具有指导性,不具有强制性,我们在审核合同样本时,要注意将招标文件作为将来合同的有效附件加进。(3)合同文件的解释顺序。如前所述,由于种种原因,组成合同文件常常会出现矛盾,一般而言,由我们自己编制的文件往往对我们有利,因此我们既要注意将合同组成文件全部列出,又要注意将由我们自己编制的文件尽量放在解释顺序考前的位置。(4)注意对违约条款、工程质量保修条款以及附加条款的审核。

三、审核招标文件的经验介绍

1.建立一套完善的招标文件经验文本。内审区别于外审的一个重要方面就是内审人员长期在本单位工作,对本单位情况比较熟悉了解,而且经常从事相对重复的工作。因此我们可以利用内审的这种特点,在遵守招投标法和国家相关法律法规的前提下,根据以往的工作经验、教训,不断修改完善出一套招标文件范本,包括勘察、设计、施工、采购等,我们将其称为经验文本。这样在审核具体的招标文件时就可以参照经验文本,既节约时间又可以基本保证审计质量。笔者单位在使用该种方法后,原来需要审半天甚至一天的招标文件,一小时以内就可以审完,而且还能保证审计质量。

2.善于总结经验教训,提出管理建议。前文述及的经验文本,需要我们根据实际工作中或者从与同行的交流中得到的经验、教训,不断调整,因此所谓经验文本也只能是相对的,是需要不断修改完善的。我们要根据实际情况,建议在招标文件中增加或调整修改相应条款,不但尽到审计的基本职责,还充分发挥内审的管理和服务功能。

例如在文章前面提到的评标时遇到两家综合得分并列第一的情况,笔者单位在以后的招标文件中就增加了此种情况的处理条款。结果在后来的招标中,又几次遇到得分相同的情况,但都按招标文件规定的选择方式,及时无异议地确定了中标单位。

再如,在笔者所在单位的工程结算审核中,我们发现施工单位的结算价总是偏高,而且有时高的比较离谱。在结算审核时,审计人员发现一项调整一项,不但浪费时间,而且未能完全发现高报价的审计风险也很高,有时还要和施工方发生争执。对于有些以核减额为基础计算审计费用的外聘审计项目,建设方还要承担因施工方高报价导致的高额的审计费用。针对上述情况,我们在审核招标文件时,向招标项目的执行部门提出了在招标文件中增加以下工程结算的限制性和惩罚性条款:若施工单位提供的结算价,经我方和施工方共同审核确认后,核减率超过送审价的5%,那么我方将从结算价款中扣除超过部分工程款的30%,作为施工方高报结算价的违约金。即若工程送审价为A,审后确认价为B(A>B),则核减率为(A-B)/A×100%(设核减率为X%,且x%>5%),施工方应承担的违约金为:(x%-5%)×A×30%。例如,一个工程施工方的送审结算价为1000万元,审后双方确认的结算价为700万元,则建设方应从施工方扣除的违约金为75万元。笔者单位刚开始将上述条款写进招标文件和合同中时,施工方完全没当一回事,在施工方提交结算书时,我们亦多次提醒上述条款的存在,但是施工方仍不以为然。最后的结果可想而知,施工方因高报价而支付了100多万元的违约金,当然这过程非常艰难,但是我们坚决执行了合同。自此以后,施工方都视该条款为雷区,这样我们不但提高了审计工作效率,又可以在聘请中介机构审核的情况下,少支付审核费用,而且审计风险也因该条款的威慑作用而大大降低。

还有一次在与同行的聊天过程中,我们得知他们单位的一项在建工程的施工单位的职工,在他们单位的管辖范围内发生超生现象,由于在合同条款中没有这方面的内容,使得他们单位负了很大的责任。得知此事后,笔者建议在我单位以后的招标文件中加入对中标单位进入施工现场后的管理工作,要求中标单位就计划生育工作、安全文明工作等向我方提交承诺书,起到了防患于未然的良好效果。

3.区别情况,出具审计意见。在对招标文件的审核中,根据具体情况我们一般会出具两类审核意见。第一类,就是要求招标文件必须作出修改调整的强制性审计意见。主要包括以下几种情况:(1)招标文件中出现违反国家相关法律法规的条款;(2)招标文件的内容有明显漏项;(3)招标文件前后条款存在矛盾;(4)招标文件存在明显损害招标方利益的条款。除上述情况外,对于招标文件存在的其他问题,作为内审部门不宜提出强制性审计意见,而因根据具体情况向招标部门提出一些建议性意见。在笔者所在单位的实际的招标文件审计工作中,由于基本建立了一套招标文件经验范本,因此,招标文件较少存在需要审计人员出具强制性审计意见的问题。我们更多地是出具建议意见,而且我们的建议意见基本都被接受,内审真正发挥了管理和服务功能。另外笔者认为,在招标文件的审核过程中,加强与相关管理部门的沟通非常重要,因为工作在第一线的同志可能了解的情况更多、更具体,加强与他们的沟通,能够拓宽我们的视野,提高我们的业务水平,还有利于双方的合作。

参考文献:

中华人民共和国招标投标法

(作者单位:暨南大学审计处 广东广州 510632)(责编:贾伟)