对盘活财政存量资金的思考
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摘要：近年来，由于国民经济增长缓慢等原因，我国的财政收入从高速增长过渡为缓慢增长，面对持续增加的民生等重点领域的支出需求，地方财政的财政资金需求压力日益加大。而存量资金的沉积使我国财政资金的使用效率受到严重影响，也对我国经济的发展产生了负面影响。本文通过对财政存量资金的概述，分析了形成财政存量资金的原因，介绍了进行盘活财政存量资金工作的重要意义，提出了盘活财政存量资金的有效举措。
关键词：盘活；财政存量资金；思考
中图分类号：F810.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-0000-02
盘活财政存量资金，是在2013年年中国务院常务会议上首次提出来的。国务院下发的《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（[2014]70号）将盘活财政存量资金的重要性提升到了一个新的高度。不难看出盘活财政存量资金既是创新宏观调控的重要内容，也是财政体制改革的一项重要举措，对于稳定经济增长、保障民生具有重要意义。
一、财政存量资金概述
财政存量资金，是指未按照预算执行而沉淀在财政账户上暂时未使用的财政资金，通俗地说就是在历年预算中作为已安排的财政支出，但是在当年并未实际花掉，不断积累在财政账户上的钱。具体来说，是指政府作为财政收支主体，在一个年度中，因收支时间错配而正常保留，收入超过预算、划拨出现延迟而被动保留，支出有变动无法执行而消极保留的财政资金。根据资金的存放位置，财政存量资金可分为三种表现形式：一是在国库沉淀的存量资金，是指存放在国库账户上的资金，包括部门的预算结余、预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金等。二是在财政专户沉淀的存量资金，是指作为专项资金单独核算的具有指定用途的资金结余，包括上级专项转移支付、非税收入以及其他专项资金等。三是在部门单位沉淀的存量资金，具体包括两种方式，一种是本部门单位自己账户上的资金沉淀或结余，一种是已经拨付给项目承包商银行账户的资金结余。
二、财政存量资金的形成原因
财政支出的账面数与资金支付数不同步是财政存量资金产生的主要原因，财政存量资金的形成原因还有很多，主要介绍以下几个因素：
（一）现行财政体制和管理制度的因素
一是部分上级财政资金指标下达较晚，某些专项资金的指标往往在年末集中下达，资金拨付严重滞后，收到资金的财政部门很难在这么短的时间内将资金予以安排使用，使得资金流转迟缓，从而形成了大量的财政存量资金。二是大量专项资金都有其规定的特殊用途，不能随意变更，地方政府不能根据当地需求来安排和使用专项资金，只能按照上级在指标文件中的规定进行使用，财政账户中的资金无法发挥作用。三是上级政府明确要求地方政府对部分民生工程、社会公共服务等专项项目进行资金配套，而在上级资金到位后，地方配套资金不能立即同步到位，导致需要层层配套的项目不能按计划实施，形成暂时的资金沉积。
（二）现有财政预算管理体制的因素
一是预算编制的较为粗放，其细化程度还远远不够，虽然一直在推进财政预算制度改革，但在实际操作中，大部分预算并不能在执行初期就细化到项目，需要随着执行的开展逐步细化，导致出现预算执行缓慢、资金大量沉积的现象。二是预算编制完整度不足，部分预算单位在制定本年预算时未将上年专项结余资金纳入安排，财政预算安排也未考虑预算单位上年专项结余资金，使这部分资金游离在预算之外，成为隐藏的财政存量资金。三是预算执行的整个流程中缺乏相应的监管和制约，在项目执行过程中，需要各部门相互配合，否则整个项目很可能出现困难和停滞，从而产生存量资金。
（三）财政专户资金监管的因素
近年来，财政部门除了开设社保等财政专户外，也会开设部分财政专户用于调节收入，即违规将国库资金转入财政专户，同时虚列支出。财政专户资金滞留在国库之外，缺乏行之有效的监督管理，长时间沉淀在地方商业银行的账户中，造成财政资金管理效率低下，在一定程度上造成了资源的浪费。
三、盘活财政存量资金的重要性
盘活财政存量资金是当前改进和创新宏观调控的重要手段，是一段时期内弥补财政收支不平衡形成缺口的有效措施，也是贯彻落实新预算法和深化预算管理制度改革的具体行动，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要的现实意义。
（一）有利于减少沉淀资金，提高财政资金的使用效率
盘活财政存量资金这项工作不仅要系统的梳理和细化现有的存量资金，而且需要有效的整合存量资金，同时也要提高财政资金的使用效率，把钱用在该用的地方，将财政存量资金根据实际情况投入到需要资金的项目上去。审计署的2013年审计工作报告指出，重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金近三层无法按原用途使用，至2014年3月底，这些地方的财政存量资金高达7673亿元。若将如此大规模的财政存量资金充分的利用起来，必将促进我国经济的可持续发展，必然加快公共财政建设。
（二）减轻财政压力，缓解财政收支矛盾的重要手段
我国的财政收入已经进入到缓慢增长期，而人民的物质文化需求却日益增长，要解决两者之间日益突出的财政收支矛盾，必然要求各级政府合理利用财政资金，提高财政资金的使用效率，让闲置的、沉淀的财政资金不再沉睡。盘活财政存量资金，不仅缓解了财政收支矛盾，还有利于增加政府支出，使财政资金高效的用于稳增长、惠民生等重点领域和关键环节，从而起到对宏观经济总需求扩张的效果。
（三）促进财政体制与制度的改革和完善
各级财政部门多年积累下来的财政存量资金，数额巨大，但由于以前没有出台相应的规范，无法对其进行合理的安排。近期国务院出台的相关办法规定，为财政部门盘活存量资金提供了可靠的法律环境和契机。此外，盘活存量资金的过程也是一个不断发现和解决问题的过程，在盘活过程中可以暴露出财政资金使用和预算管理上存在的不足和漏洞，从而促使各级政府加大对财政体制的改革力度，以及预算管理体制的优化和完善。
四、盘活财政存量资金的举措
盘活财政存量资金可以从两方面着手，一方面要清理现有的存量资金，加快支出或统筹使用，另一方面要建立控制机制以遏制新生存量资金的增长。
（一）加强资金管理，加大清理力度
认真清理结余结转资金，逐笔分析、分类处理，对预计当年能执行完毕的结转结余项目，督促加快预算执行进度。对于已经超过结转年限的资金需要抓紧依照清理办法，促进资金的回笼，均衡安排到经济发展的相关领域和薄弱环节。对于部门资金中不需按原用途使用的资金，可以按照相关规定向本部门其他项目调剂，以加强部门预算结转结余资金管理。回收统筹资金应用于新的预算项目继续使用，资金的安排和申请应严格按照相关规定执行。
（二）完善预算管理体制，强化预算执行监督
按照新《预算法》要求，完善预算的编制内容，统一做到全口径预算，将年度预算进行细化即准确列出相关收支科目。将预算编制与结转结余资金管理结合起来，使两者之间形成一套动态的调控机制，对于预算部门结存的需按原用途使用的资金，可以按照相关规定调剂到其他项目，切实加强结转结余资金的盘活和使用。强化预算执行，落实实施当年已安排的资金支出项目，并对本年度已批复的预算进行日常监督管理，从源头上解决财政存量资金问题。
（三）严格规范财政专户管理
近年来，地方财政专户管理存在一些不规范的问题，此次盘活资金存量的《通知》对财政专户管理作出了规定：一是各级财政只允许保留批准通过的财政专户，其余不准予保留的财政专户要在两年内逐步撤销。二是各地一律不得新设专项支出财政专户，如需开设财政专户的，要按照财政专户开设程序申报核准。三是除法律法规和上级财政部门另有规定外，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值，对于己转出财政专户的资金则要在规定期限内收回，因未按规定而清理撤销的财政专户中的资金，需并入其他财政专户或是缴入国库。四是禁止采用财政资金从国库转入财政专户的方式虚列支出，或将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。
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