浅谈中国石油产业的政府管制实践
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内容摘要:石油产业是我国的战略性产业。一直以来我国的石油产业市场结构处于地域分割和高度垄断状态,为了使我国的石油产业能够持久健康的发展,有必要对其进行施加政府管制。本文从石油产业的基本特征出发,分析了我国石油产业的现状,并探讨了石油产业的市场结构管制、价格管制方面的意义及实施措施。
关键词:石油产业;政府管制
中图分类号:TE-9
文献标识码:A
一、石油产业的政府管制需求
(一)石油产业的基本特征
石油产业是资源型垄断行业,是指勘探、开发、储运、加工和销售石油及其石油产品的企业集合。具体地说,它包括石油开采业、石油加工业及石油化工业。石油开采业是指勘探开发油气资源的企业集合,统称为上游;石油加工业是以石油为原料生产石油产品的企业集合,与石油的储运、销售统称为下游。
石油产业作为资源型垄断行业,受石油资源存量的约束,石油开采也受石油资源地域分布的限制。石油资源虽然是可再生资源,但再生周期很长,所以一定时期内石油存量是固定有限的。随着开采量的增加,其存量逐渐减少,产量逐渐降低,勘探成本逐渐增加,开采难度和开采成本逐渐提高。因此,石油产业的发展严格受限于石油资源,对石油资源的争夺不仅是石油行业内竞争的焦点,也是各个国家为保证能源安全竞争的焦点。
石油产品在国民经济生活中具有重要的作用,为交通运输、机械制造、建筑等行业提供了动力能源,带动了相关产业的发展,是中国经济建设中不可或缺的能源和原料。据统计,石油工业在中国工业总产值中占6.6%。石油能源除了具有经济战略性,还具有军事和国防上的战略性,是重要的战略储备物资。
(二)石油产业的政府管制需求
传统规制理论认为,政府管制需求主要导源于自然垄断、外部性和信息不对称。石油产业包括勘探、开采、储运、加工和销售环节,每个环节都有自己的技术经济特征,不能笼统地把石油产业划为自然垄断产业或竞争性产业,并据此确定管制政策,而要根据各环节具体的、现实的技术经济特征提出不同的政府管制要求。对竞争性环节实行以市场竞争为主的政策,发挥市场配置资源的基础性作用;而对于自然垄断性环节实行相对严格的进入管制和价格管制,限制新企业的进入和过度竞争,弥补市场失灵的缺陷。
对于石油产业,政府除了要通过经济性管制提高产业生产效率,增加社会整体的经济福利,还要考虑该行业内的企业行为对社会福利的影响,实行适当的社会性规制。
首先,石油产业对环境有很大的影响,要对石油化工企业的污染物排放和环保技术提出严格而具体的要求;其次,石油资源是稀缺性能源资源,要保证资源利用的可持续性,可以通过一定的机制(如价格形成机制)促进石化产品使用企业和个人自觉节约能源;再次,石油资源作为国家重要的战略储备物资,在产业市场化的同时要保证国家对石油资源的控制,特别是对外资企业进入国内石油勘探和开采要保持适度审慎的态度,密切监控,防止石油资源被外国控制,危及国家经济和国防安全,依照国外经验建立完善的石油物资储备,只有在此基础上才能对外适度放开石油产业,保证国家的能源安全。
(一)中国石油产业的市场结构管制
目前,我国石油产业的市场结构处于地域分割和高度垄断状态。中石油、中石化和中海油三大国有企业占据着石油产业链的上游,控制着我国的油气资源。三大企业划地而治,中石油控制着北部和西部省市的油气资源,中石化控制着东部和南部省市的油气资源,中海油控制着近海海域的油气资源。三大集团公司的油气生产和油气加工量分别占全国总量的98.62%和94.17%,处于寡头垄断局面。三大集团公司都采取纵向一体化经营策略,各自的业务范围囊括了上下游各业务,包括勘探、开采、储运、加工和销售等。
这种高度集中的市场结构和纵向一体化的经营方式,有利于企业发挥规模经济效应和范围经济效应,有利于政府的集中管制,但这种结构不利于市场的有效竞争、政府的有效监管和激励。
国外对待这种纵向一体化的垄断企业一般采取以下措施:
1 横向上,引入有实力的竞争者进入,对新企业和原有企业采取不对称的管制政策,扶持新企业的成长,从而形成产业内的有效竞争局面。
2 纵向上,根据各业务环节的技术经济特征,对各业务采取垂直分离,将自然垄断性业务和非自然垄断性业务分离,对不同的业务采取不同的管制政策。
(二)中国石油产业的价格管制
基于我国石油产业内三大垄断企业采取纵向一体化经营的现状,在讨论价格机制时,往往只讨论下游终端的成品油销售价格的形成与变化,石油勘探、开采、储运和加工阶段因为在企业内部进行而成为企业的内部成本,受市场机制影响小,因此不被重视,而且这种成本信息往往被企业垄断,政府管制者很难获取。当产业内各项业务按照是否为自然垄断性业务进行垂直分离或采取独立核算后,如何确定各环节提供的产品和服务的价格将变得越来越重要。
目前,我国的原油价格仍是供需双方以国际市场同质原油价格水平作为供应结算价格的基准价;成品油实行政府指导价,国家发改委在纽约、新加坡、鹿特丹三地成品油加权平均价的基础上加运费制定国内成品油零售中准价,中石油和中石化两大集团根据市场变化确定市场零售价格和批发价格。原则上当三地月内价格波动达到8%时,发改委将对国内企业成品油出厂价和市场零售中准价调整。但这种定价机制自身存在的缺陷,国内油价在向国际油价靠拢的过程中仍存在调整时滞,经常造成国内成品油价格与国际原油价格倒挂。
在以后的价格规制中,总体目标是要形成稳定合理、可预期的价格形成机制,使价格水平一方面能够反映市场供需状况,在国际经济大环境中要能够适时反映国际油价水平,另一方面能够起到激励企业技术创新、降低成本、提高生产效率的作用。
参考文献:
1 苟三勇,对中国石油产业政府管制的分析研究,商场现代化,2006,6
2 庞博,范爱军,我国成品油行业反行政垄断与促进竞争问题研究,当代财经,2008,10
3 李孟芒,我国行政垄断规制研究,中国地质大学(北京),2009