我国全民健身的政府服务及其评价分析
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[摘要]完善全民健身制度、建设体育公共设施、开展全民健身活动和提供健身指导服务，是政府全民健身基本公共服务的主要内容。可从政府服务维度、居民满意维度和服务效果维度三个方面，对全民健身的政府基本公共服务进行评价。评价时要体现政府全民健身基本公共服务的全民性和政府性，注意数据选择和统计口径。
[关键词]全民健身；政府服务；绩效评价
[DOI]1013939/jcnkizgsc201607167
全民健身作为增强人民体质的一项基本制度安排，国家要求把推行全民健身计划纳入国民经济和社会发展的总体规划。全民健身作为社会公益事业，是各级政府为人民群众提供的一项基本公共服务，成为了国家基本公共服务体系“十二五”规划的重要任务之一。
《全民健身条例》明确规定，公民有依法参加全民健身活动的权利，地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利。全民健身作为人民群众生存和发展的基本需求之一，政府及其他公共部门有为其提供基本公共服务的义务。但仅仅依靠政府的力量是难以保障全民健身计划的实施和完成，也无法满足广大城乡居民的多样化健身需求的，因此在数十年的全民健身工作开展过程中，各地逐步形成并完善了政府主导、部门协同、社会参与的工作格局。
从国务院颁布实施的《全民健身条例》《全民健身计划纲要》和《全民健身计划（2011―2015年）》等的规定来看，政府在全民健身事业方面所要提供的基本公共服务应包括以下方面：
第一，完善全民健身制度。《全民健身条例》提出，县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，国务院制订全民健身计划，县级以上地方人民政府根据本地区的实际情况制定本行政区域的全民健身实施计划；国家支持、鼓励、推动与人民群众生活水平相适应的体育消费以及体育产业的发展；国家支持、鼓励、推动与人民群众生活水平相适应的体育消费以及体育产业的发展；国家鼓励对全民健身事业提供捐赠和赞助，自然人、法人或者其他组织对全民健身事业提供捐赠的，依法享受税收优惠；对在发展全民健身事业中做出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；国家鼓励全民健身活动组织者和健身场所管理者依法投保有关责任保险，国家鼓励参加全民健身活动的公民依法投保意外伤害保险[1]等。可见，全民健身规划和计划、体育消费激励和体育产业发展、全民健身捐赠税收优惠、全民健身活动保险等这些政策的制定，自然是政府服务全民健身事业的应尽职责。
第二，建设公共体育设施。健身场地、健身器材等是全民健身的基本保障条件，《全民健身条例》要求有计划地健身公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入。[1]《全民健身计划纲要》提出体育场地设施建设要纳入城乡建设规划，落实国家关于城市公共体育设施用地定额和学校体育场地设施的规定。[2]《全民健身计划（2011―2015年）》则更加明确到2015年全国各类体育场地达到120万个以上，人均体育场地面积达到15平方米以上；市（地）、县（区）、街道（乡镇）、社区（行政村）普遍建有体育场地，配有体育健身设施。50%以上的市（地）、县（区）建有“全民健身活动中心”；50%以上的街道（乡镇）、社区（行政村）建有便捷、实用的体育健身设施；有条件的公园、绿地、广场建有体育健身设施。[3]利用财政投入以及体育彩票公益金收入、社会捐赠，规划和建设公共体育设施，这是政府全民健身基本公共服务的重要任务。此外，政府还应积极创造条件，促进企事业单位自建自用的体育设施面向社会公众开放，这也应成为公共体育设施建设统筹安排的内容。
第三，开展全民健身活动。《全民健身条例》第三章对政府及其体育主管部门、国家机关、企业事业单位和其他组织在全民健身活动开展中各自的职责和任务，做出了明确的规定。其中，政府及其体育主管部门特别应当在三个时期做好全民健身活动的组织开展工作，一是在全民健身日，要加强全民健身宣传，组织开展免费健身指导服务，向公众免费开放公共体育设施；二是定期举办群众性体育竞赛活动；三是在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动。此外，政府及其体育主管部门还应当对机关、企业事业单位和其他组织开展的健身活动进行统筹安排和指导，以形成政府举办的与社会组织开展的健身活动相辅相成的全民健身活动体系。
第四，提供健身指导服务。增强人民体质是体育事业的根本任务，也是全民健身活动的终极目标，为此国家颁布实施了《国家体育锻炼标准》《国民体质测定标准》和《学生体质健康标准》等来指导体育运动的开展。这些标准，既是全民健身活动成效的检验依据，也是政府基本体育公共服务的范围。政府及其相关部门，应建立健全国民体质测定服务机构，积极开展城乡居民日常体质测定并提供科学健身指导服务。积极培育体育社会组织，加强社会体育指导员队伍建设，促进全民健身志愿服务活动的广泛开展，大力宣讲和普及科学健身知识，传授运动健身方法，促进城乡居民身体素质的不断增强。
总之，全民健身作为体育公共服务的重要内容，政府要做的事情涉及面广，必须要着力推进的基本任务。
2我国政府全民健身基本公共服务的评价
加强检查和评估，是保障工作任务完成的基本手段。国家体育总局在2011年11月了《全民健身计划纲要实施十五年》白皮书，对我国1995―2010年实施《全民健身计划纲要》的情况进行了全面总结，为制定《全民健身计划（2011―2015年）》提供了重要依据。而《全民健身计划（2011―2015年）》则更加要求县级以上体育主管部门要会同有关部门不定期对《全民健身计划（2011―2015年）》和《全民健身实施计划》实施情况进行检查指导，并在2014年对实施成效进行全面评估。[3]国家体育总局为此还专门制定了《全民健身计划（2011―2015年）实施情况评估标准（试行）》（以下简称体育总局标准），用来指导各地体育主管部门开展评估工作。
体育总局标准共有10个一级指标、57个二级指标，每个二级指标都分为A、B、C三类标准，其中B类标准代表到2015年《全民健身计划》实施周期结束时的全国平均水平，A类标准高于全国平均水平，C类标准低于全国平均水平。10个一级指标是体育锻炼参与率、身体素质、健身设施、体育组织、健身指导和志愿服务、健身活动、组织保障、制度建设、经费支持、宣传教育，57个二级指标包括经常参加体育锻炼人数比例、每万人体育场地数、人均体育场地面积等，[4]用以反映一级指标的状况。而这10个一级指标实际上可以分成3类，前2个是直接成效类指标，第3～6个指标是间接成效类指标，第7～10个指标是保障条件类指标。没有7～10个指标方面的基本保障，就很难有3～6个指标的间接成效和1～2个指标的直接成效，所以这3类10个指标之间相互关联，存在因果关系，其间也就必然有重叠和交叉，所以不能基于同一视角来进行综合成效评估。当然，作为工作评估，为便于查漏补缺，发现工作中哪些方面不足，以便找到工作着力点和突破口，这样的设计也有其实际用处，但用来评价政府全民健身基本公共服务的成效则有些不妥。
正如我们前面的分析，政府在全民健身方面所要提供的基本公共服务，主要是在全民健身制度、体育公共设施、全民健身活动和指导服务四个方面。而全民健身制度的建立和完善，很难做定量评估，所以基于数据分析的政府全民健身基本公共服务评价，可以只从体育公共设施、全民健身活动和指导服务这三个方面来进行。国家体育总局局长刘鹏就在2011年全国群众体育工作会议上要求，以场地设施、组织队伍、活动指导为重点，完善全民健身公共服务体系建设。[5]可见，全民健身计划实施的主管部门也是把体育公共设施建设、全民健身活动开展和包括组织队伍健全在内的健身指导服务体系建设，作为2011年以来全民健身甚至整个群众体育工作的重点来加以强调。
把体育公共设施、全民健身活动和指导服务作为基本指标，来评价政府全民健身的基本公共服务状况，看起来非常容易。但是，在用以评价的数据选择上和统计口径方面，却不能简单为之，随心所欲，而要特别注意这种公共服务的全民性和政府性。全民性要求体育公共设施尽量使用人均数据，全民健身活动和健身指导服务尽量使用人数而非人次数据，以参加（接受）人数与居住人口数的比率来反映，从而评价政府全民健身服务的人群范围到底有多大。政府性要求统计的体育公共设施应当是由财政投入或用体育彩票公益金、社会捐赠兴建的，全民健身活动和指导服务应当是由政府组织开展的，而机关、企业事业单位和其他组织面向社会公众开放的自建自用体育设施，政府参与机关、企业事业单位和其他组织举办的健身活动是否计入，该如何计入，应当有合理的统计口径和计算标准。
再者，上述评价还只能反映政府在全民健身方面所提供基本公共服务的量，而质则需要用体育总局标准中的体育锻炼参与率和身体素质这两个指标来反映。不过，体育总局标准中这两个指标下的11个二级指标，还不能直接用来评价政府全民健身基本公共服务的水平即质。因为，政府这方面的服务，到底对提升城乡居民的体育锻炼参与率和身体素质的合格率、优秀率产生了多大的影响，是不是那些增加的体育锻炼人数和体质测定合格者、优秀者，就是因为政府提供了较好的公共服务而产生的结果，这还需要做进一步的相关分析，看政府增加体育公共设施、开展全民健身活动和指导服务，对城乡居民体育锻炼参与率、体质测定合格率和优秀率到底有多大的贡献，这样的评价才会有意义。
还有，服务是提供者与接受者的双边活动，服务质量评价要从服务提供者和服务接受者两个方面来进行。承担“十一五”国家科技支撑计划重点项目“国家重点领域认证认可推进工程”中“服务质量”课题研究的程龙生等，通过调研分析最终确定的通用质量评价指标体系，其一级指标就是顾客感知质量和组织支撑质量两个，而顾客感知质量通过功能性、经济性、安全性、时间性、舒适性、文明性6个二级指标来反映，组织支撑质量通过人员、设施设备、材料、方法、环境5个二级指标来反映。[6]虽然政府与公民之间的关系不同于企业与顾客之间的关系，在政府中，公平和平等方面的考虑在服务供给中起着重要作用，均等化是我国政府基本公共服务的指导思想，但是，公民对政府公共服务的感知质量也就是政府公共服务满意度，也必须像企业重视顾客满意度测评那样，把它纳入政府公共服务绩效评价体系之中。因为，顾客满意度是衡量一个组织测评或服务质量的重要标志，是评价组织质量管理体系的一个重要指标，[7]评价政府全民健身公共服务水平，少不了对居民满意度进行测评。
3我国政府全民健身基本公共服务评价指标体系
从以上分析，我国全民健身政府基本公共服务评价，应从政府服务维度、居民满意维度和服务效果维度三个方面来进行。其中，政府服务维度主要从公共体育设施、全民健身活动和健身指导服务三个方面共15个指标来进行评估，而居民满意维度可用满意度指数，服务效果维度可用服务贡献率来进行衡量，这样就构成了见下表的评价指标体系。
一般认为，顾客满意度的相关因素有顾客期望、感知质量、组织形象、感知价值、感知公平、顾客信任、顾客承诺、顾客忠诚、顾客抱怨等，[8]因此，全民健身居民满意度指数可从这些方面构建模型来进行测量。而贡献率主要评估政府全民健身服务与居民体质合格率和优秀率之间的相关程度，从而评判政府全民健身服务工作的实际成效。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院令全民健身条例[EB/OL].（2009-09-06）http：//wwwgovcn/zwgk/2009-09/06/content_1410533htm
[2]国务院关于印发全民健身计划纲要的通知[EB/OL].（1995-06-20）http：//wwwlaw-libcom/law/law_viewasp？id=60517
[3]国务院关于印发全民健身计划（2011―2015年）的通知[EB/OL].（2011-02-24）http：//wwwgovcn/zwgk/2011-02/24/content_1809557htm
[4]国家体育总局关于印发《全民健身计划（2011―2015年）》实施情况评估标准（试行）的通知[EB/OL].（2014-07-02）http：//wwwsportgovcn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802html
[5]秦东颖构建全民健身公共服务体系[N].解放日报，2011-03-24（1）
[6]程龙生服务质量评价理论与方法[M].北京：中国标准出版社，2011：62-63
[7]麻志宏顾客满意度测量方法研究[D].大连：大连理工大学，2004