从阜阳劣质奶粉事件看政府信用建设

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2004年在安徽阜阳发生了一起震惊全国的劣质奶粉事件，造成十多名婴儿死亡或残疾。虽然在劣质奶粉流入市场的一年之中，受害人曾进行了多次投诉，但并未引起有关行政执法部门的高度重视，未采取任何有力的措施，有些部门甚至将投诉和罚款变成一种创收的手段，致使事态进一步恶化，酿成多起家破人亡的惨剧。这一事件暴露出地方政府的有关行政执法部门存在严重的行政不作为和虚假行政行为，不免使人们对一些政府部门管理社会经济事务的能力和承诺守信的程度又一次产生了怀疑。政府的职能到底是什么，怎样才能使政府切实履行其职能，怎样才能挽回政府在公众心中的形象，这些问题再次成为社会关注的焦点。

一、政府失信行为及其根源

政府信用是社会信用体系的根本，也是我国加入WTO的必然选择。在2002年签署的入世协议书中，60多条协议只有20多条与企业市场有关，其余140多条全是与政府相关的。虽然我国经过多年的改革和建设，政府形象已经大有改观，然而，由于当前正值计划经济时期的“全能政府”向市场经济时期的“有限政府”转型的特殊时期，复杂的政治经济关系和利益矛盾使政府在某些方面违背了和公众的契约，产生了不得不引起重视的信用危机，不仅损害了公共利益，也损害了公共权利的形象。

政府信用的缺失主要表现在以下几个方面：

1政府滥用职能。某些政府官员大搞“寻租”、“创租”和“抽租”活动，在经济活动中创设人为的稀缺性，诱使私人或企业向政府官员“进贡”，或故意提出某项会使私人或企业利益受损的政策作为威胁，迫使他们割让一部分既得利益给予政府官员。权权交易、权钱交易、贪污腐化屡禁不止。

2践踏国家法律。某些政府官员知法犯法，执法犯法，有令不行，有禁不止，致使社会中弥漫着一种浓重的不信任法律的倾向，司法公正被遭到质疑。

3行政决策具有随意性，行政审批不规范。一些地方政府制定决策不做周密调查和论证，拍拍脑袋就下文，政策模糊不透明，甚至朝令夕改，没有连续性。在行政审批时，标准随意性大，有时自行设置行政许可，或违反法律规定越权审批或设置审批阻碍不予批准。

4政府管理失职。政府在社会经济发展过程中没能按职责要求，为社会提供维持经济秩序的制度保障，或在履行职责过程中出现行为偏向，造成政府失信于民。如这次的阜阳奶粉事件就是政府管理失职的表现。

导致政府信用危机的原因是多方面的，除了在特定的经济转型时期，市场经济固有的机制和规则还不完善，不成熟，政府职能改革滞后等外部原因外，其内在的根源在于以下几个方面。

1政府行为目标与社会公共利益之间的差异。主流经济学对政府职能有效性的解释其实基于这样一个理论假设：政府是社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。其实这只是一个理想，现实并非如此简单。因为政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能的神灵之手，而是由人们推选出的人，由推选出的人指定的人，由指定的人指定的人……组成的许许多多的公共机构。政府行为的目标是什么？经济学在经济分析时把所有人假定为经济人，其实在政治分析中，组成政府的政治家和官僚同样是经济人，他们也在给定的约束条件下争取自身的最大利益，但是这些利益可能与公共利益并不完全一致，如他们可能追求更高的薪水，更多的福利，更小的工作负担，更多的下属，更大的机构预算等等。并把个人的目标内在化为政府的公共目标。结果，政府机构本身从人们设想的一个没有自身利益的超利益组织退化为政府官员个人利益的集合体。政府在社会生活和经济生活中享有的特殊地位又为政府机构借社会公共利益之名行政府机构私利之实，提供了有利的客观条件。正是这种政府行为决策和社会公共利益之间的差异构成政府“失信”的内在动力。

2信息不对称助长了政府官员的机会主义行为。政府在执行公务过程中产生的信息本来是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。但政府官员常运用公共权力，屏蔽政府运作的相关信息，使公众陷入无知状态，因而无法监督政府按公众意愿行事。于是，获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，作为“寻租”的工具，他们不但可以利用这种不透明的制度谋取私利愚弄公众，也可以利用来蒙骗上级部门。

3僵化的官僚制度下，政府机构办事效率低下。由于公务员基本上是终身雇佣，政府又是公共服务的垄断提供者，所以政府官员远比企业家轻松，较少有努力提高工作效率的压力，政府组织中唯一存在的压力是撤职或升官的压力，这在一定程度上能保证工作人员的工作积极性。但政府组织是一金字塔形的结构，政府官员升迁的机会事实上是有限的，这就很难保证政府工作的高效率。面对不确定的环境变化和多样的需求偏好，政府官僚回应能力下降，难免受公众的批评，丧失公众的信任。

二、政府信用的治理

1转变政府职能，明确政府职责。在公务员中开展政府职能教育，对市场经济下的政府职能进行重新认识，要明确以下几点：一是计划经济时代无所不包具有无上权力的“全能大政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系，当前必须向适应市场经济要求的“有限政府”转化。二是当前公共管理的世界趋势是从“政府主导型”向“社会主导型”转化，“多中心治道”的社会自治型模式会走向前台，为此政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。

2公开公共信息，降低信息不对称程度，使公众能够有效地监督。一是推行电子政务，开展政务公开和阳光行政。政务公开涉及行政内容和行政程序。行政内容的公开包括政府的职权范围、资格条件、办事标准、办事规范、危机处理、救济措施及其途径。行政程序公开涉及电子政务，有关的办事程序、办事依据、办事过程公开。二是尽快启动传播体制的改革。报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传媒乃是社会信息交流的主要渠道和公民行使宪法赋予自己的知情权和监督权的有力手段。但在传统体制下，他们被称为“宣传工具”或“舆论工具”，也就是传达领导声音、落实领导意图、形成领导所希望的舆论的工具。其传达信息的重要社会功能被这种宣传工具不恰当的功能所取代。这种传统的传播体制必须改革，对大众传媒的行政管制必须破除。允许传媒以各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关的各项活动，并且可以将各级行政机关的会议现场予以实况转播。

3建立科学、规范、高效的问责制度，怎么处理“失信”事件，处理谁，处理多少人，不以领导意图为依据，而是按有关规定和制度进行问责与追究。问责制其实是一失信惩罚的方式，目的在于加大失信成本，提高失信被发现的概率。如果失信成本×失信被发现的概率＞失信收益，则“经济人”失信的可能性就会降低。为此，问责制度必须全面、规范和科学。当前，我们首先应将问责由对执行环节的问责逐步扩大到对决策环节、监督环节的问责，明确规定谁来问责，怎么问，问什么，既要有问责的实体规定，又要有问责的程序规定，同时还要有问责的组织处理、问责的纪律处分、问责的司法移送等制度化规定，使问责制度更加科学、严密、有效率。

4建立《公务员基本道德考评制度》，对公务员的基本道德进行考核和认定，作为干部任用的先决条件，避免出现“道德下限干部”。公务员的基本道德指标体系由三方面构成：一是基本社会道德，包括公务员任某一级职后，其直系亲属的职业、收入、住房的变化，主要娱乐活动的数量和费用支出方式，直系亲属和身边工作人员的犯罪记录等。二是基本政治道德，包括是否找过上级领导反映自己的提拔问题，是否私下向外透露过人事等方面的“敏感内部消息”，是否能对本单位不良风气提出公开批评，是否能拒绝参与与身份不符的活动等。三是基本职业道德，主要是针对本单位具体职业特点，对于可能拿公共权力或资源去当作交易品的行为，提出若干考核指标。

5依法行政。法治中非常强调程序的作用，程序就是对政府任意权力的限制，使政府做事的时候必须遵循一定的规则，不能随便行事。然而，当前限制政府权力的法律还远远不够，应该尽早出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》，使调查程序、听政程序和决策程序有法可依。