地方政府融资思考
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在国家对融资平台清理整顿的大背景下，地方政府既要积极推进城镇化顺利进行，又不能以牺牲财政安全为代价，就要拓宽思路、借鉴学习国内外政府部门有效的融资经验。
背景
我国正处在城镇化和工业化进程中，同时农业机械化程度越来越高，第三次高峰时期出生的人员又面临就业，大批农村富裕劳动力向城市转移是大势所趋。但是，城市建设资金需求量大，需求资金集中，返还周期长，财政不能完全满足要求。地方政府要多方融资，才能完全成大量的基础建设的任务。
2009年，为应对国际金融危机，中央政府迅速反应，4万亿救市计划出台。据数据统计，中央政府负担1.18万亿，其余的配套资金由地方政府承担。许多地区存在资金缺口。
2009年3月，央行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，要求各金融机构“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。地方政府融资平台迅猛发展。
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台大部分资金来源是银行借款。
然而，时隔一年，国家宏观调控政策发生了重大变化。
2010年6月，国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）出台，预示着国家要控制地方政府财政风险，规范地方政府融资行为。地方政府融资渠道谋求变化。
应该说，融资平台是地方政府的一种金融创新，为当地的基础设施建设作出了贡献，在2009年应对金融危机中发挥了重要作用。但是，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。此外，还有政企不分、管理不规范、信息不透明、多头举债等问题。有人戏称，在开窗户的地方开了门，走的人多了，就成了路。既然成了路，就要有交通规则和红绿灯。为了确保经济平稳运行，防范和化解金融风险和地方政府财政危机，整顿和规范是必须的。
在国家对融资平台清理整顿的大背景下，地方政府既要积极推进城镇化顺利进行，又不能以牺牲财政安全为代价，就要拓宽思路、借鉴学习国内外政府部门有效的融资经验。
模式
――借贷模式
这是目前我国地方政府融资最常采用的模式。地方政府融资主要方式是贷款，这表明地方融资还处于初级阶段。尽管采用这种模式最大的好处是“融资”很容易实现，但太多的贷款会加大财政负担的缺点同样非常鲜明。
尽管市政债卷在发达国家已成为一项成熟的市场融资工具，但《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，由于发展本地经济和城市基础建设的需要，地方政府通过融资平台，发行债卷，的确可以起到了良好的促进作用。基于此，同时也是为了应对国际金融危机的冲击，2009年我国首次发行了地方政府债券。
地方政府债券，是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。
近期以来，以地方政府为主体发行债券的呼声忽然大涨，甚至财政部、发改委也有高级官员撰文探讨发行地方市政债的可能性。
――资源融资
土地是地方政府最重要的资源之一。因此，土地融资对地方经济发展有重要的战略意义。政府实行土地储备制度，生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，通过土地收益平衡重大项目建设投资。这方面许多地方政府做的比较好，以至于土地出让金收入被戏称为“二财政”。
该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，但同时也面临着一些困难和问题：一是土地储备管制严、难度大、流程长。二是利益协调难度大。三是土地成本和收入的不确定性加大。地方政府要多方探索，不能过度依赖这种方式。在国家调控房地产业的时候，土地资源融资是最容易受到影响的。
其他的资源融资形势还包括，政府可利用本身的公共权力和地位，在特许经营权、冠名权、许可权、开发权等方面公开融资的方式。
――股权融资
利用股权融资也是引入社会资本、拓宽地方政府融资渠道的一个重要途径，但由于政府不能作为股东之一直接与其他经济组织组成股份公司，因而股权融资往往是地方政府通过下属的政府性融资平台实现。
股权融资包括上市融资和非上市股权融资。股权上市融资目前在国内比较常见，一些以交通、成建等为基础的交通投资公司、城司都通过股票上市进行融资，如上海城投控股(“原水股份”)就是以城市水务和污水处理基础设施建设融资的典型。非上市股权融资主要是政府通过公私合作(合营)的方式、转让部分基础设施和市政公用企业的股权给民营资本或外国资本以达到融资目的。
目前我国非上市股权融资主要是以外国资本为主要融资对象，尤其是在水务领域形成了许多外资控股的城市水务企业，而国内民营资本目前还较少参与。除此之外，还有投资基金、风险投投资基金的方式。
――项目融资：
项目融资（Project Finance）是指以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种融资或贷款活动。
BOT（build-operate-transfer）：即建设――经营――转让，BOT是指基础设施建设的一类方式，有时被称为“公共工程特许权”，常见的操作方式是针对政府设立的基建项目（如道路、桥梁等），向私人公司招标，中标公司投资建设，按约定经营一个时期（一般20年以上），期满后返还给政府。
TOD即是指“以公共交通为导向的发展模式(Tran―sit―oriented development)”。 政府在大量研究的基础上，逐步形成了“从城市区域的角度出发，通过开发城市远郊地区的新城分散大城市压力”的规划思想。TOD开发营运而生。政府利用垄断城市规划具有的信息与资源优势，对规划区内的用地以较低的价格征用，接着进行基础设施建设，使土地升值；然后，利用土地差价进行的融资方式。
在目前地方融资渠道还不畅通、融资手段比较单一的情况下，政府性融资平台还有继续存在的必要，关键是要进一步进行规范。国家加强对地方融资平台的管理和监督，疏堵结合。不要一刀切，要动态地看待地方政府融资历平台的问题。
为避免出现财政风险和金融风险，地方政府要积极支持和配合对融资平台的清理和整顿。同时，国家也要为地方政府发展本地经济提供必要的条件。一方面要为地方政府融资提供正常合法的渠道，比较典型的做法是，对《预算法》《担保法》进行修改，允许地方政府发行债券。同时加强对债券发行的监督。另一方面，加大中央对地方的转移支付力度，扩大中央对地方公共设施建设的支付范围。尽量减少地方政府的支出，扩大财权、缩小事权。
将融资分类只是为了更好的认识它，在实际运用中，可以采用多种方式共同运用。借贷方式和土地融资，地方政府运用的比较充分，项目融资和股权融资方式却有很大的发展空间。如融资平台拥有上市公司，可考虑利用资本市场，定向增发或配股，真正实现融资多元化。
政府融资要发挥全社会的力量，对经营性项目全部向社会开放；对有经营收入但不足以收回成本的项目，在政府资金引导和必要的补偿政策支持下，吸引社会投资者合作建设；政府的主要作用是用在市场调节失灵的地方。
最后，要注重培养专业的投融资人才，提高投融资运营与管理的水平。融资，特别是新型融资方式，是一个非常复杂的，专业性很强的事物，只有专门的高级人才，才能更好的把握和操作。目前地方政府的融资往往由政府官员担任，不能很好地适应融资需求。今后，要加快培养和起用投融资方面的高级人才，把他们推向投融资的第一线，充分发挥他们的聪明才智和管理才能，以做大做强地方政府融资。FIC
（作者单位：河北省元氏县劳动技工学校）