民办教育产权制度改革的对策与措施初探

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在现实中，民办教育产权问题已成为制约民办教育健康发展的重要问题之一。民办高校产权的运行机制是否合理、科学，将直接影响到民办高校的办学质量和效益。本文从分析民办高校产权问题现状及影响出发，建议一方面通过国家法律的健全与完善来明晰民办高校的产权，另一方面民办高校自身改进学校内部管理模式，从而使民办高等教育走上更健康的发展道路。

一、民办高校产权现存问题及影响

民办高校产权现存的问题除了有产权不明晰，而且还有不合理分割产权、不对称重组产权要素、虚设部分产权要素的主体等现象。还有极小部分办学者为了逃避投资风险，在短期内收回成本，不注重学校教学质量，使民办高校办成“文凭工厂”，更有甚者转移或抽逃资金，公开或变相侵占民办高校的财产。民办高校产权不明晰等问题在很大程度上制约了民办高校的快速发展，主要影响

如下：

1.资源配置效率低

国家相关法律对民办高校的终极所有权不明确，其收益权、处分权也就更难保障，这种产权关系的不协调必然影响资源配置的效率。由于民办高校所有权主体的缺位或虚置，使得举办者急功近利、追求短期效益，为学校埋下民事责任和侵权债务等诸多隐患。如果国家法律明确了民办高校各主体产权的性质，举办者也就不会处心积虑地处置或转移增值财产，也就不会存在后期少投入或不投入的情况。同时，由于产权不明确也使产权主体们对利益无法预期，也就较少考虑如何办好学以实现长远利益，而是注重短期行为与机会主义。民办高校的增值部分（如土地、建筑物等增值）没有明确的界定，如不加以规范，必将导致国家财产流失。

2.无法形成有效的激励与约束

教育投资属投资大、资产专用性高的产业，投资本身是以资本增值为目的寻利行为，投资主体目标具有资本增值或寻利倾向是无法掩盖的，它也符合国家提倡的经济和社会效益的有效统一。但是，产权不清晰将使民办高校的激励与约束机制无法有效运转。产权模糊使得各主体与经营主体之间的权利与义务不明确，尤其是举办者的收益权的不明确，导致举办者事实上的缺乏动力。举办者与经营者都难以产生稳定的预期收益，这既不能激励他们对民办高校的进一步投入及规范管理，也不能从利益角度对他们进行约束。

3.影响新投资主体的进入

从近两年民办高校招生情况堪忧的事实不难预见民办高校间竞争加剧，将出现洗牌或重组。如果学校终止或存在其他风险，其资产转让很困难，可利用价值也大大降低。不完善的产权制度，不明确的预期收益，不明确的国家规定，都影响着新资本进入民办高校领域。例如，2002年，联想集团欲投资北京新东方学校，但最终因其主体部分产权不明而未投入资金。类似产权不明晰事件也是导致民办高校融资不畅及社会成本增加的重要原因之一。

4.人力资本产权的残缺

人力资本的市场配置是市场化改革的必然逻辑结果，由于公办高校的工作人员享受住房、医疗等方面的高福利及拥有收入稳定、科研条件好等优势，必然导致大量的高素质专门人才不断流入公办教育机构，这种流动既包括省市之间的流动也包括海归的流入。而对于民办高校而言，虽然拥有灵活的用人自，但是很难招聘到大量高素质、专业化的人力资本，而一般人力资本（年轻人以此为跳板、年老退休的以此为养老）却因为权宜之计而留存下来。更有因为较为频繁的人员流动使得教学资源的建设和积累较为困难，甚至出现疲于应付日常教学的尴尬局面。

二、民办教育产权制度改革的目标

民办教育产权制度改革的目标是应建立与社会主义政治体制、市场经济体制及科技体制相适应的现代产权

制度。

1.归属清晰

根据教育产权的定义，教育产权归属清晰是应当包含两个方面的内容，一是由于教育活动既有非人力资本投入又有人力资本投入，既有有形资产又有无形资产的投入，并且其产品――教育服务是各产权主体共同生产的结果。因此，在投资主体多元化的情况下，在狭义所有权层次上进行产权界定，根据谁投资谁所有的原则弄清所有权的归属；二是要划分出资人所有权与学校法人财产权。

2.权责明确

在产权归属明晰的前提下，界定各产权主体在教育活动中的权利与责任，基本标准应该是权责对称，没有能力承担教育财产责任的主体，也就没有享受财产权利的资格。

3.保护严格

在民办教育产权归属清晰、权责明确的情况下，需要强有力的保障手段诸如法律、法规和信誉机制的建立作为产权改革的后盾，确立教育活动中的各产权主体的权利和责任。为了保障教育活动中各产权主体的权利和利益得以实现，以及教育产权交易的顺利实现，离不开法律法规的保障。也就是说既要制定用于保护各产权主体的法律法规又要依法治教，不论是政府还是其他组织违犯法律法规，必须受到相应的处置。

同时，为了有效保护民办教育产权，还需要另外一种手段――信誉机制。信誉可以理解为为了获得交易的长远利益而自觉遵守合约的承诺。

4.流转顺畅

教育产权的可交易性这一基本属性要求民办教育产权的流转必须顺畅。流转顺畅一方面是在产权归属清晰、权责明确和保护严格的条件下的流转，另一方面要求有比较完善的教育市场。就民办教育产权而言，产权顺畅流动的主要方式是学校的购并及联合办学等。就广东省目前而言，就有由民办学校与公办学校联合举办的独立学院11所，以及民有民办、民办公助、中外或者境外合作办学等联合办学形式。

三、民办教育产权制度改革的对策

1.明晰相关的法律法规

总体讲，2002年颁布的《民办教育促进法》在很多方面对原有的政策进行了改进和调整，对民办高校享有的法人财产权作了比较详细的规定：民办高校对举办者投入民办高校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产实施的实际支配权。在我国的法律法规的规定中，民办高校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。如果将产权理解为“财产所有权”，那么民办高校的产权关系是比较清楚的。但需要注意的是，上述法律、法规并没有用“产权”这一概念，而是直接用“财产所有权”概念。另外，该法允许出资人取得合理回报的规定也仅作为扶持及奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权，清偿后的资产按有关法律、法规处理。只有投入机制却没有退出机制，收益与投入成本不相符合。对民办高校产权法律关系主体即举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定还不够明晰。

2004年执行的《民办教育促进法实施条例》对民办高校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，但回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办高校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，导致民办高校的产权关系依然不明晰，一些条例仍然十分含糊，没有较强的可操作性。

由此可见，产权明晰的关键在于产权的界定，特别是要通过国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为并加以保障。

2.学校内部治理机制改革

除了法制的健全以外，民办高校还应加强其内部治理机制的改革。主要考虑如下：

（1）民办高校应建立由学校经营管理者、教师代表、学生代表、家长代表以及社区代表组成的校董会，校董会主要负责聘任和解聘学校经营管理者，筹措办学经费，监督学校经营管理者。

（2）赋予学校经营管理者剩余控制权和剩余索取权。但需要注意剩余索取权与剩余控制权的对称，即赋予多大的剩余控制权就必须赋予相对应的剩余索取权。否则，学校经营管理者的“败德行为”将严重损害学校的利益。

（3）对教师的管理由身份管理转向岗位管理。学校经营管理者负责聘任和解聘教师，聘任和解聘教师的原因必须报于校董会，并向社会公布。教师对于解聘不服的，可申请人力资源和社会保障部门及其他相关部门解决。教师拥有确定课时、学习时间、教材选用、教授学科等方面的专业权利，教师在聘用期结束后可自由流动。教师聘用期一般为3年，在任期内，经双方协商，可自由解除合约。

四、结束语

民办高校产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护，故应从立法角度加以规范，明确其责、权、利。只有建立起相对完善的产权制度，才能确保依法办事、有法可依。同时，民办高校内部也应进行治理机制的改革，鼓励投资者、经营者、教师等多方的积极性，使民办高等教育走上更快速、健康的发展之路。

参考文献：

[1]张铁明.论民办教育产权的利益定位[J].现代教育论丛，1998(5).

[2]杨炜长.完善民办高校法人治理结构的现实思考[J].高等教育研究，2005(8).

[3]曹淑江,范开秀.也谈关于教育中的产权问题[J].教育与经济，2001(4).

[4]魏杰.现代产权制度辨析[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.

[5]王康.中国民办教育研究[M].上海：上海人民出版社，2004.

（作者单位：广州城建职业学院）