城市公共交通系统:“保障―市场”机制的构建

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［摘 要］在城市发展进程中,政府把公共交通的发展定位在满足公众出行需求且一定程度上缓解城市交通拥挤,为实现这一目标,本文在分析我国现行公共交通存在问题的基础上,提出构建“保障―市场”机制,政府购买公交服务保障大众低成本出行,竞争的出租车市场满足小众的出行需求。

［关键词］公共交通；“保障―市场”机制；政府购买

［中图分类号］F572.88 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）2-0130-03

1 公众出行与公共交通工具的关系

公众有出行的需求,但出行需求的满足方式有多种,可选择私人交通工具,也可选择公共交通工具。不管选择什么样的交通工具,都需依赖道路交通设施。

道路交通设施属于“准公共产品”,当某一路段车流量较少时,单个车辆对道路的使用不会影响其他车辆对同一路段的使用,但车流量超过临界点后,道路拥堵就会出现,出行效率下降,噪声、污染、交通事故增加,产生“负外部效应”。按照当斯定律：在政府对城市交通不进行有效管制的情况下,新建的道路设施会诱发新的交通量,而交通需求总是倾向于超过交通供给。正如我们看到的,很多城市道路越来越宽,而堵车现象和环境污染却越来越严重,因此,解决城市道路拥挤和污染问题的核心,不是不断拓宽道路,而是“交通管理的对象要从汽车转向出行,城市交通的可达性提高才是城市交通管理的目标,而非使道路畅通”。

城区的扩大使诸如步行、自行车等出行方式的弊端越来越明显,摩托车在不少大中城市受到限制如停发牌照,经济增长带来的对私家车需求的高涨致使道路拥挤状况越来越突出,城市公交低成本、大运量、高效率,既节约能源又减少环境污染,但在服务方面存在线路不能灵活改变、时间固定、无法实现门到门的服务等缺陷,因此出租车成为城市公交的有效补充。

在满足公众出行需求上,私人交通和公共交通工具存在着替代关系,通过发展公共交通适度控制私人交通需求,能够促进城市的健康有序、可持续发展。

2 现行公共交通行业面临的问题

2.1 公交行业面临的问题

目前,城市公交线路经营权的分配方式主要有两种形式：一种是政府直接授权方式,另一种是政府招标授权方式。

(1)政府直接授权方式。在政府直接授权公交企业经营的方式下,公交企业独立经营,投入成本,提供公交服务,执行在平衡各方利益基础上形成的公交票价体系。公交企业由此而发生的亏损,要求政府通过拨款来弥补。目前国内大多数城市都采用这种方式。采取直接授权、政府补贴方式面临的关键问题是如何界定政策性亏损的范围、明确补贴的项目。因为政府和公交企业之间存在信息不对称,公交企业具有信息优势,可以人为提高运营成本,获得较高的补贴基数；而政府却由于信息劣势,很难界定经营性亏损和政策性亏损,补贴基数的确定过程最终成为政府与企业讨价还价的过程,补贴的稳定性和公交企业运营的稳定性都会受到影响。由于缺乏市场竞争,公交企业没有外在压力和内在动力提高运营效率和服务质量,政府也很难把这些指标量化进行考核,再加上监督评价体系不完善,这会进一步激励公交企业争取更多的补贴资金而非进行成本控制。另外,目前政府对公交企业的补贴来源以财政拨款为主,但由于地方政府财力有限,不一定能拨付相应的款项,或者即使款项足够,但拨付滞后或不能及时到位,也会造成公交企业经营困难。

(2)招标授权方式。在招标授权方式下,政府以所有者的身份将原来属于国家所有的公交线路经营管理权进行产权界定、资产评估后,按照特定的程序,允许多家企业参与竞标,中标企业可获得在一定期限内、特定线路上从事公共交通的经营权。当然,中标企业是在赢利线路上上缴利润额的最多者或在亏损线路上要求补贴资金的最少者,以此达到减亏增效的目的。在经营中,公交企业履行招标合同中的服务质量承诺,执行现行的公交票价,并定期接受政府部门的检查。招标授权方式以进入竞争来调动公交企业的积极性,提高其运营效率和管理效能,还可以绕开界定政策性亏损这一难题,使公交补贴问题相对简化。但招标授权也存在问题,其最大问题是规范化：公交投资者、经营者、管理者之间的关系以及相应的责任、权利和义务,都需要以法律的形式确定下来,甚至应该出台具体的执行细则,规范公交经营权出让的程序以及操作规程,否则可能出现各种各样意想不到的问题,引发利益冲突。

2.2 出租车业面临的问题

我国的出租车行业经历了“自然发展”到“严格管制”的过渡。1978年前的计划经济体制下,出租车服务需求很低,营运车辆也很少；20世纪80年代后,经济的发展带来了出行需求的增加,城市公共交通服务的严重不足成为进一步发展的制约因素,出租车行业进入到自然、快速发展阶段：出租车数量迅猛增长,城市交通状况恶化,出租车经营权的倒买倒卖滋生腐败,这些现象引发了政府的警觉,认为其原因是“总量增长过度,导致市场供过于求,引起无序竞争”,在此背景下,出租车行业进入到严格管制时期。

我国现行的出租车行业管制制度是在1995年后逐步完善的,主要表现在数量管制、价格管制和准入管制三个方面,数量管制的原因是负外部性,价格管制意在保护乘客利益,而准入管制的目的在于降低政府管理的成本。虽然这三方面在内容上相互独立,但又相互影响：严格的准入保证了数量管制的实施,数量管制强化了准入管制的效果；准入管制和数量管制是价格管制存在的条件。

政府管制决定了出租车的运营模式。当前我国出租车市场的运营模式有“北京模式”、“上海模式”、“温州模式”三种,它们的市场状况如下图所示。其中模式①、②相当于通常所说的“北京模式”,模式③相当于通常所说的“上海模式”,模式④相当于通常所说的“温州模式。”

当前出租车市场的运营模式

北京模式是一种承包经营模式,只有公司才能从政府获得经营权,个体无法获得经营权,公司拿到经营权后并不购置车辆或雇用司机进行实质性的经营,而是将经营权出租给司机,司机自己购车,自己承担运营费用,每月向公司上缴“管理费”――实质上是经营权的租金。实践表明,这种经营模式减少了政府的管理成本和管理难度,政府把管理权下放给出租车企业,出租车企业的趋利性使其把经营风险转嫁给出租车司机,因此在经营过程中出租车司机和消费者的利益极易受到损害。相比之下,上海模式和温州模式的权利和义务基本对等,更加合理,上海模式下司机作为出租车企业的雇员,获得工资收入,既不承担风险也不分享超额收益；温州模式下司机享有经营权,承担风险,获得经营的收益。

出租车业面临的问题实质是利益分配的问题,只是在出租车市场中利益的相关者包括的范围更广泛：政府、出租车公司、出租车司机、消费者,甚至还包括“黑车”司机。

3 城市公共交通发展的对策

城市公共交通系统为居民提供最基本的出行服务,但公交车与出租车相比,具有低成本、大运量、高效率,既节约能源又减少环境污染等优势,因此,以公交发展来满足公众的出行需求、通过拉大公交出行和其他出行方式的成本差异来引导公众出行方式的改变成为国家层面上指导各城市交通发展之策。近几年各城市公交都得到一定程度的发展并逐步在公共交通系统中占据了重要的地位,经济的发展带动了出租车市场需求的活跃,在这样的背景下,本文提出未来城市公共交通的发展策略：构建“保障―市场”机制。

3.1 “保障―市场”机制的内涵

无论政府有什么样的政策倾向,出行方式的选择是由公众自己独立决策的,由于个体差异很大,这可能表现在收入状况不同、消费观念各异、环保意识存在差异等,市场应提供多样化的出行方式。“保障―市场”机制即公交因为承担着为低收入者、环保人士和特殊阶层提供社会公益的职能,并由于其自身的优势成为政府希望公众选择的出行方式,由政府购买公交服务低价提供给公众；出租车的需求者或者是收入较高者,或者是收入较低,但只是偶尔乘坐,由于对出租车的价格不敏感,或者说出租车价格的高低并不会影响他们对出租车这种出行方式的选择,自然由开放的竞争市场来提供出租车服务。

3.2 “保障―市场”机制的构建

(1)政府购买公交服务。通过立法,明确公交优先发展的法律法规体系：界定地方政府在公交发展中的规划、建设、管理等职责范围；规范公交财政投入的原则；明确公交财政投入纳入地方政府公共预算；明确公交企业的权责利；给予地方政府灵活的操作权。

各城市应成立隶属于城市建设投资控股集团有限公司的“城市公交投资公司”,整合各市的场站资源,以自有资金和自身的融资能力为公交基础设施建设提供资金保证,拥有其所有权。为缓解公交企业的资金压力,在“城市公交投资公司”下设立“城市公交车辆租赁公司”,“城市公交车辆租赁公司”独立经营,自负盈亏,投资购买环保舒适型公交车辆,租给公交企业使用。

在政府直接授权公交企业经营的方式下,公交生产资料价格由市场形成,因此政府建立公交成本项目和指标体系以及公交生产资料价格监测系统,其中指标要采用人车比例、公交有效运营里程等,政府参照其他国家和地区高效运营的公交企业的状况设定指标标准,目的是控制公交企业的成本；收集公交生产资料价格信息,编制和公交生产资料价格指数,以指标标准和收集到的生产资料市场价格为基础来计算公交成本。公交企业由于承担公益性应享受免税或减税的优惠；利润是公交企业扩大再生产的基础,也是股东获得资金收益的源泉,公交企业理应获得社会平均利润。成本加税金加利润是政府购买价格。这样计算出来的政府购买价格对公交企业的激励是,要想获得更多的利润,公交企业必须进行成本控制、提高运营效率。

在招标授权方式下,政府购买价格是由竞标形成的,这保证了政府购买价格的较低水平。

公交服务的政府购买价格是总价,政府以优惠票价销售给公众的是单价,由于政府面对单一公众的成本很高,因此可以授权“城市公交车辆租赁公司”向公众收款。“城市公交车辆租赁公司”购进公交车辆后,首先在公交车上配置IC卡刷卡器、自动投币机等设施,再租赁给公交企业。

(2)放松出租车市场的管制。与公交相比,出租车行业提供的是针对个体的服务,在运营上具有分散性,一辆车与一名驾驶员,就可以提供给消费者一项完整的交通服务。对于这样一种服务性行业,公平竞争是最有效的市场结构。但作为公共交通系统中的一个组成部分,政府希望通过政策倾向改变消费者的出行方式,一定程度上解决城市道路拥挤与环境污染等问题,因此,拉大出租车与公交的价差成为政府实现政策目的的有效手段。

首先,放弃数量管制。数量管制拉大了供需矛盾,导致“黑车”泛滥,管制之外的“黑车”不仅挤占合法出租车的市场份额,还损害了消费者的利益。

其次,放松市场准入,变准入管制为服务标准制度。凡能满足预先确定服务标准的,无论是个体经营者还是出租车公司,都给予其经营权,让他们在同一个平台公平竞争。放松市场准入也意味着进出自由,自由进出才能保证市场的竞争与活力。

再次,变价格管制为单一价格下限。价格管制确定了不同档次出租车的起步价、里程价、空驶费、低速行驶、等候费、夜间行驶费等,如此复杂的价格体系并没有让消费者觉得出租车价格更合理,还增加了管制的成本。既然如此,改革现有出租车价格体系为单一里程价或分段计价,政府确定价格下限,在价格下限之上,市场供求与服务质量的高低共同决定某一出租车提供服务的价格。由于对出租车价格进行管制的目的单纯是为引导消费者出行方式的改变,因此对价格下限的确定原则是保证出租车出行与公交出行成本的足够差距,引导消费者选择公交出行方式。

3.3 因地制宜实施“保障―市场”机制

不同城市的交通状况差别很大,公众对保障的要求程度不尽相同,因此“保障―市场”机制在具体实施中要结合本地的实际情况灵活进行。例如大中城市如果公交体系相对发达,政府保障公交,出租车市场放松管制是最优选择；但如果公交体系不发达,出租车是主要的交通工具,则需政府严格管制来保障公众出行需求的满足；小城镇由于城区较小,私人交通发达,公共交通分担率较低,此市场甚至可以完全放开。

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［基金项目］本论文为河北省教育厅科学研究计划项目“河北省城市公交服务政府购买机制研究”(项目编号：S2010420)的阶段性研究成果。

［作者简介］安乔治(1977―),女,河北新乐人,河北经贸大学商学院讲师,硕士,研究方向：价格学。