城市土地储备制度的绩效、问题及对策研究
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（1.河南大学环境与规划学院，河南开封475004）
（2.云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明650222）
摘要：城市土地储备制度自建立以来取得了一定的绩效，但在实施过程中也存在一些问题。结合我国城市土地储备制度的实施状况，分析了城市土地储备制度取得的绩效，针对其在运行过程中所出现的问题，提出了发展和完善我国城市土地储备制度的对策建议。
关键词：城市土地；土地储备制度；土地市场
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）10-0056-03
城市土地储备制度是指由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来进行开发，完成其土地整治与开发等一系列前期工作后，根据城市土地年度供应计划，有计划地将储备土地投入市场的制度。
城市土地储备制度最早起源于1896年的荷兰，随后一些国家都相继建立了城市土地储备制度。20世纪80年代，香港地区开始试行城市土地储备制度。1996年8月，上海建立了我国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，标志着城市土地储备制度在我国开始建立。随后，杭州、厦门、南京、青岛等城市也先后成立了土地储备机构。2001年4月，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出有条件的地方政府要对建设用地试行土地储备制度。之后，许多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。至2001年8月，全国共有土地储备机构669家，到2003年底已达到1300多家，到2004年超过了2000家。累计收购土地15.3万hm2，收购土地总费用1963亿元，同期累计开发整理储备土地4.3万hm2，投入开发整理的总费用741亿元，累计供应储备土地4.7万hm2，收取总价款2063亿元。①2007年12月初，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的全国性第一部土地储备法规――《土地储备管理办法》出台。至此，我国土地储备制度已经全面建立。
一、我国实施城市土地储备制度的绩效分析
（一）提高了政府对城市土地市场的宏观调控能力
在城市土地储备制度建立之前，虽然有关法律规定城市土地一级市场应由政府垄断，但由于我国过去长期实行划拨土地使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，存在着存量土地多头供应的局面，所以政府并未完全垄断城市土地一级市场。实施城市土地储备制度以后，政府掌握了城市土地供应的“统一收购权”和“垄断供应权”，即存量土地必须统一由土地储备机构收购并由其向市场供应，政府有权根据需要调控城市土地一级市场的政策，决定供应土地的时间和数量，极大地改变了城市存量土地多头供地的局面，提高了政府对土地市场的宏观调控能力。至2003年底，杭州市通过土地储备中心已收购土地121宗，面积260hm2，这些土地经过开发后，已出让97宗，面积121.8hm2。②
（二）增加了政府财政收入，有利于加快城市基础设施建设
由于我国实行土地公有制，城市土地属于国家所有并实行有偿使用制度，基于土地的收益实际上已成为政府财政收入的一种主要来源。建立土地储备制度以前，政府未能完全垄断城市土地一级市场，造成了国有土地资产的流失。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效减少土地隐性市场和灰色交易，提高以招标、拍卖的方式出让土地的比例。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止国有土地资产的流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府财政收入，为城市基础设施建设提供资金。鹤壁市截至到2007年6月，土地储备中心共储备土地643hm2，出让土地343hm2，实现土地收入8.65亿元，净收益近5亿元。③
（三）保证了土地利用总体规划和城市规划的实施
在实施城市土地储备制度之前，土地分散在各企事业单位，在利益驱动下，企业自行招商和存量土地分散进入市场，导致城市土地开发的散、乱、差状况，城市规划的目标难以实现，政府也缺乏有效的控制手段。建立城市土地储备制度以后，政府由于掌握了城市土地的收购权和供应权，可以按照规划的要求有计划地确定收购和出让的地块及其数量和范围，集中统一进行前期开发和整理，避免了过去由开发商自行择地、自行洽谈、自行开发现象的发生，有效地保证了土地利用总体规划和城市规划的实施，提高了城市土地资源配置效率。
（四）推动了国有企业改革的顺利进行
制约国有企业改革的一个主要原因是缺乏资金，企业迫切需要盘活其存量土地资产。但是一些区位条件不理想的企业盘活土地资产往往比较困难，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加上企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保障。建立土地储备制度之后，使得国有企业改革过程中需要盘活的存量土地由土地储备机构统一收购、整理、开发，然后推向市场，土地收购补偿费由土地储备中心支付，有效地减小了土地补偿费不能及时到位的风险，而且还可以避免企业直接找开发商来盘活土地时所发生的各种矛盾和纠纷，维护了企业的合法权益，推动了企业改革的顺利进行。
二、当前我国城市土地储备制度运行过程中存在的主要问题
（一）城市土地一级市场并未完全被垄断
目前一些城市虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断城市土地一级市场，没有做到“一个口子进，一个口子出”。土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，它需要城建、财政、土地等多个政府职能部门的配合。实际上除了土地储备中心外，能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门主要有旧城改造办公室、建委等。由于职能界定不一致，土地储备中心也必会与其它部门产生矛盾。各部门往往以自己利益为出发点，没有考虑全局利益，不利于政府从整体上调控城市土地市场。
（二）资金筹措、运用及风险控制机制有待完善
实施城市土地储备制度需要大量的资金支持。从我国城市土地储备实践来看，城市土地储备运作资金来源主要有城市土地储备制度构建初期的政府拨款和银行贷款。这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使土地储备的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本而入不敷出的现象。即使能满足当时土地储备的需要，但是还未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。目前各地的城市土地储备的成本很高，稍有不慎，城市土地储备资金就难以形成良性循环。因此，如何完善资金配套政策，建立有效合理的资金筹措、运作机制，也是城市土地储备制度运行过程中亟待解决的重大问题之一。
（三）土地收购补偿标准不尽合理
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地及地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前我国在这方面的理论研究十分薄弱。现在一般城市的操作方法是制定几个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法虽然简便，易于操作，但是标准过于笼统，无法体现出让年限、用地性质以及容积率的差别，这对于一部分用地者是不公平的。于是，一部分土地使用者在心理和行为上对土地回收有抵触，使得土地储备中心的谈判难度增加，土地回收时间延长，土地储备的成本增加。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，使得一部分开发商的垄断利润建立在农民更加贫困的基础上，拉大了城乡之间的差距和矛盾。
（四）如何把土地的供应及其价格控制在合适的水平上没有得到很好地解决
城市土地储备制度实施的一个重要功能就是对土地市场进行宏观调控，抑制土地投机，防止地价非理性上涨。但实际运行中，这方面的目的并没有完全达到，存在一定的偏差，甚至有些情况还比较严重。例如，近年来各地土地价格上涨过快，有些城市出现了房地产投资过热、房地产泡沫等问题，都说明土地储备制度的功能没有很好的发挥。地价上涨过快将导致房价上涨，不利于居民住房问题的解决，也增大了房地产金融风险。
三、完善我国城市土地储备制度的对策建议
（一）强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度
改变现有的管理体制，完全垄断土地一级市场。土地储备中心负责土地一级市场的运作，包括土地征用、收购、回收、置换以及土地出让，真正做到“一个口子进，一个口子出”。土地经由政府统一征购储备后，以招标、拍卖、挂牌或协议方式供应土地，企事业单位不得改变原土地用途而用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性开发，需改变为上述用途的，应由政府统一收购后，以“招、拍、挂”方式重新确定土地使用者，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象。④要进一步扩大土地有偿使用范围，除了法律明确规定可享受供地政策待遇外，其他建设项目用地必须通过有偿使用方式取得。要严格限制协议方式供地，对于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，原则上都要采取招标、拍卖、挂牌等公开方式出让。要加强土地有形市场建设，清理和杜绝隐性土地市场，提高土地市场的信息透明度，避免信息不对称造成的不公平交易。
（二）拓宽融资渠道，建立多元化的资金筹措机制，加强土地储备资金风险控制
土地储备资金具有运作周期长，资金需求量大，受宏观经济环境影响显著等特点，而合理开拓资金来源渠道，实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的基础。⑤目前我国城市土地储备资金来源渠道单一，资金风险大，为了从根本上解决这一问题，必须创新融资方式，拓宽融资渠道。如设立政府土地储备基金，通过财政信用，政策性和商业性银行贷款，利用外资和国际金融组织贷款，争取国家财政债券（让土地使用权货币化、证券化）等各种融资方式，建立一种新型的、多元化、风险共担、利益共享的资金运作机制，有效地控制和降低土地储备资金运作的风险，促进土地储备工作健康发展。
（三）确定科学、合理的土地收购补偿标准，合理分配土地收益
从目前我国各地土地储备运作情况来看，土地收购价格补偿标准的确定是关键问题，同时也是难点、焦点问题。⑥要处理好这个问题，必须从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则。因为土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿的标准应与被补偿土地使用者对土地的权力和利益相一致。此外，还应当充分考虑土地在储备前后的增值收益问题。还应针对不同征购方式制定出具体的、合理的、操作性强的收购价格补偿标准。土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法、基准地价系数修正法、资金平衡法等方法进行价格评估。同时，要合理分配政府和企业之间的土地收益，要从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等多方面考虑，并通过必要的制度安排加以约定。
（四）科学把握土地供应总量和结构，合理调控城市地价水平
部分城市土地储备引起地价和房价上涨过快，对房地产业的长期发展不利。城市土地储备中心在具体运作过程中，应当采取相应措施解决实践中的这些问题。土地储备机构要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据土地市场变化情况，及时掌握和调整土地投放总量和结构。土地供应中要区分不同的用地需求，如要限制高档商品房（如别墅）用地的供应总量，适当放宽面向普通老百姓的商品房用地供应，防止土地价格上涨过快。而对于工业和商业用地，应该根据城市社会、经济发展的要求控制好土地的供应量。为了从根本上把城市地价水平调控在合理的水平上，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来。
注释：
① 郭妙卿、刘洪芹.城市土地储备制度发展历程及作用评价[J].市场论坛，2005，(09).
② 陈士银、周飞.城市土地储备制度：绩效、困境及其完善[J].城市问题，2007，(02).
③ 郭晨光.鹤壁市土地储备机制效益分析[J].资源导刊，2007，(08).
④ 刘建新.完善城市土地储备制度所引起的思考[J].城市，2007，(05).
⑤⑥ 宁广传.试论土地储备机制中存在的问题及对策[J].南方国土资源，2006，(10).