农民脚下的路谁来“买单”

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东阳市农村公共基础设施供给现状分析

从东阳市农村公共基础设施现状看，供给水平比较好的有：交通、电力、广播电视、通讯、小学与幼儿教育设施等。1999年,东阳市实现了村村通公路；2004年农村广播入户率98%，有线电视通村率93%；农村每百人电话73.1部；小学、幼儿教育设施基本上能满足当地儿童的上学需要。供给水平一般的有：邮电设施及网络，但不够完善；医疗卫生设施以个体经营为主，遍布农村，但比较简陋。供给水平比较差的有：供水基本上以农户自打井为主，只有少数村实行全村统一供水，排水设施不健全；农民文化娱乐设施缺乏，商业服务设施不充分；村庄环境落后，村庄保洁无人管，脏、乱、差现象严重，村庄绿化率在15%以下的占90%以上。从问卷调查情况来看，对当前东阳市农村公共基础设施供给现状感到“很满意”的占7.4%，“满意”的占46.5%，“不满意”的占40.4%，“很不满意”的占5.7%。在当前农村公共基础设施方面，最盼望改善“村庄环境”的占59.2%，“道路”的占19.1%，“供水供电”的占16%，“医疗卫生设施”的占9.2%，“学校”的占7.1%。应该说，从机关、到乡镇、再到村，问卷调查所反映的情况能基本说明东阳市目前的农村公共基础设施供给现状。现根据调查情况，对各级组织的供给能力与现状进行逐个分析。

1.县（市）级政府供给能力与现状分析。随着经济的快速发展，东阳市级政府（部门）的供给能力在不断提高，但从整个财政收支状况来看，也只能算是个“吃饭财政”。从2003年的市级财政支出上看，支大于收。支出最大的分别是教育支出19312万元，占30.3%，行政管理费9989万元，占15.7%，城市维护费5536万元，占8.7%，公检法司支出5305万元，占8.6%。这四项合计占财政总支出的63.3%。近几年市级财政对农村公共基础设施投入在不断增加，这从财政支农的数据中可以有所反映（见附表）。从数据来看，支出总量在加大，但比重偏低。

2002年实行农村税费改革后，我市取消了农业税、屠宰税、农业特产税和农村教育附加费，几项相加直接减少市级财政收入近6000万元。应该说市级财政压力是不小的。2003年，东阳市制定了城乡一体化规划，提出了“六化”目标―――工业园区化、农业产业化、农民非农化、农村城镇化、设施网络化、环境生态化。在基础设施方面，相关的载体有“十村示范、百村整治”活动、乡村康庄工程、10万农民饮水工程、百里河道整治工程、生态公益林建设工程等。市级政府的财政能力虽然有限，但对农村的规划目标却在尽力提高。为此，东阳市政府采取的的主要举措：一是尽量挤出财政资金。2004年，从市财政中拿出四个1000万，通过以奖代补的形式支持农村：村庄整治1000万，河道整治1000万，农村产业结构调整1000万，下山脱贫1000万。二是积极向上争取资金，如道路、河道整治、水库保安等项目向上争取了一些资金。三是层层发动，召开动员大会，营造氛围，动员各镇乡发挥基层的力量，利用民间资金充裕的优势来筹资各种建设资金。四是通过公共企业，如供电、广电等部门进行直接投入。五是放手让私人（企业）进入基础设施领域。

那么，对于当前农村公共基础设施的现状，公众是如何评价的呢？据问卷调查，大家对目前农村公共基础设施现状“很满意”的仅为0.26%，“满意”的为48.7%，“不满意”的48.7%。对于取消农村劳动积累工和义务工后，认为其缺口应由“乡镇政府为主”负担的占9.8%，认为应由“村级集体组织为主”的14.6%，认为应由“农民平均分摊为主”的2.4%，认为应由“农民自愿负担”的0%；认为“政府补一点，村集体出一点，农民分摊一点”的65.9%，认为应以“企业为主”的7.3%。在农村公共基础设施投资中，应该投入更多的，有60%的机关工作人员认为是“市级财政”，有12.5%的认为是“乡镇政府”，有20%的认为是“村集体”，有5%的认为是“农民”，有2.5%的认为是“企业”。从问卷调查中，可以反映出，在当前农村公共基础设施供给中，机关工作人员倾向于市级政府应该增加投入。在所有的调查对象中，有45.7%的人也认为是市级财政应投入更多。这说明各个层次对市级政府投入农村建设抱有很多的期望。

2.乡镇政府供给能力与现状分析。在农村公共基础设施供给中，心有余而力不足是乡镇角色的一个很好写照。东阳市作为一个发达县市，这一点也不例外。2003年全市各乡镇的债务总额达7245万元，22个乡镇入不敷出。

据调查，目前乡镇财政收入的主要来源：一是市财政拨款，包括行政事业人员经费、办公经费。二是罚没款。三是国有土地出让金。四是资源分成，如矿产等。从支出结构来看，行政经费、教育经费成为大头。税费改革后，农村教育的人头经费虽然由县级承担了，但其他福利性补贴仍然由乡镇负担，以致乡镇财政紧张，无力投入农村公共设施。

据问卷调查，乡镇领导对当前的农村公共基础设施现状满意度也不高，“不满意”和“很不满意”的占到54.5%。认为目前农村最需改善的分别是：村庄环境、供水供电设施、道路，三者分别占43.9%、17.5%和15.8%。对当前的投入，乡镇也希望市级财政、村集体、农民承担更多，分别占到35.1%、26.3%、17.5%，而认为由乡镇自身承担更多投入的仅占8.8%。

3.村级集体供给能力与现状分析。目前，东阳市通过行政村区域调整，村均人数由原来的548人变成2015人，村均区域面积从原来的1.38公里变成4.44平方公里。区域调整前的2002年，我市村级集体收入100万元以上的46个，20万至100万元的208个，10万至20万元的102个，5万至10万元的133个，1万至5万元的449个，1万元以下的382个。2002年，全市村级集体总收入为46317万元。

从村级集体经济状况来看，实力也是十分有限的。从东阳市现状来看，一个普遍的现象是，村级集体经济好、班子强、农民富，基础设施建设一般是既快又好；相反，村弱、民穷、班子弱的，状况就差。这说明在农村公共基础设施供给中，村级班子的合力和经济状况是决定因素。

据问卷调查，村干部对当前基础设施供给现状感到“满意”的占47.5%；最盼望改善的是“村庄环境”，占56.4%；在取消农村劳动积累工和义务工后，认为其缺口应该采取“政府补一点，村集体出一点，农民分摊一点”办法解决的，占48.3%；认为影响村集体公益事业建设的最主要因素是“缺乏资金”，占55.1%，其次是“村干部不和”，占17.4%；认为在农村公共基础设施投资中，投入更多的是“市级财政”，占39.1%；在可以放开让农民或私人企业投资建设领域方面，有26.4%的村干部认为是“村庄环境”，有25.2%的认为是“自来水”。

4.农民个人供给能力与现状分析。这几年来，东阳市农民个人的收入水平在不断提高，但总体水平还比较低。农民在基础设施建设中的出资方式主要有这样几种：一是自愿捐助；二是平均分摊；三是两者结合。在实际操作过程中，前者占了多数。这是因为东阳有一个特殊情况就是外出创业的比较多。据东阳市委政策研究室2004年的调查统计，东阳在外创业人员中，外出经商办企业的有77303人，在外务工人数达75920人，在外企业2814家。在外投资创业人员及企业的营业（销售）收入每年都在数百亿。在外创业的东阳人中，个人资产在亿元以上的有50余人，千万元以上的600多人，百万元以上的数以千计。这部分中的大多数是当地农民，他们对当地农村的公益事业建设热情较高。近年来，东阳市4900多万的教育捐资，4000多万元的道路捐资，多数都由他们捐助。

农民是当前农村公共基础设施现状是直接受益者，也最有发言权。在问卷调查中，农民群众对目前供给现状感到“满意”的占54.7%，“不满意”的30.5%；农民最盼望改善的是“村庄环境”占63.1%；对于积累工和义务工取消后的缺口，农民大多认为应由“政府补一点、村集体出一点，农民分摊一点”的办法解决，占到45.3%。

5.其他组织参与供给能力与现状分析。目前，东阳市的私人企业主要进入的领域是在幼儿教育等学校建设上。由于农村公共基础设施的排他成本太高，投资周期长，又缺乏相应的政策，东阳市企业等组织参与的积极性不高。因此，除了当地的一些公共企业在积极参与农村公共基础设施建设之外，私人企业进入的不多。但它们是制度外筹资的重要对象之一。这些企业中也不乏乐善好施者。农村社区内的企业主要是通过自愿捐助等方式参与建设。但随着农村资源经济价值的提高，企业等其他经济组织也有着投资农村公共基础设施的潜在动力。据对农村社区内的个私企业问卷调查，有25.5%的企业主认为“学校”是完全可以由私人企业投资建设；其次是“村庄环境”，占22.2%；再次是“自来水”，占20.4%。横店模式是一个特殊的例子。横店集团依托其雄厚的实力，凭借其对农村、农民的强烈情感，共建农村社区的良好愿望以及自身发展的需要，积极参与当地农村公共基础设施建设。在近几年，共投入数亿元资金用于农村道路、村庄整体搬迁改造、旧村改造，使当地农村社区的设施供给达到相当高的水平。

优化农村公共基础设施供给的政策建议

1.建立以政府为主体的供给机制，规范政府间的供给职责。长期以来，我国重工轻农的产业政策形成了今天城乡分割的二元结构，同时也造成了城乡独立的基础设施供给机制，城市的基础设施全部由政府投资兴建，而农村的基础设施则主要由农民投资为主，这样的供给机制显然不符公平规则，又有违公共财政原则。为此，必须建立以政府为主导的农村基础设施的供给机制，加大政府财政支农力度，增加农村公共基础设施供给。同时，必须精简人员，减少不必要的行政费用，完善农村财政支出结构。

合理划分事权和财权。上级政府要加大对农村教育等这类外部性较大的基础设施的投入。属于地方性的基础设施，由地方政府承担，如乡村间的道路、农村公共场所建设、小流域的水利设施建设等。与此同时，要加大对农村的财政转移支付力度，使财权的调整与事权的调整相适应。特别是农村税费改革后，更需要调整和加大财政转移支付的力度，以确保基层政府有足够的财力为农民提供基础设施。

2.坚持反哺与规范相结合的原则，建立合理的成本分摊制度。在农村税费改革前，我国许多地区一度轻税重费，乱收费、乱罚款、乱摊派较多，导致农民负担过重。这些问题的实质是农民在获得公共部门产品时，支付了过高的价格，损害了农民的利益。基础设施的公共产品性质，可以由政府来统一负责组织实施，但让受益者承担一定的代价则是应当的，也是可以接受的。据东阳市的调查反映，从机关到农村，从干部到农民，大多倾向于农民自愿捐助作为农村公共基础设施的主要筹资方式，这个比例占51.8%，其次是村级集体决定，农民平均分摊，占28.7%，再次才是税收的方式，占18.4%。这反映了较为发达地区基础设施供给的一种成本分摊取向。但这只能是权宜之计。从长远看，在农村税费改革后必须寻找一个有效的制度安排。可以考虑设立农村公共基础设施建设税。这是一个比较合理的成本分摊方法。但从近期看，要以反哺为主，也就是以政府加大对农村公共基础设施投入为主。其依据在于：（1）农民的心理接受程度。经济上的合理性，并不能代表政治上的合理性。特别是在农村税费改革，农业税刚刚取消之后，立马推出新的税种，农民难以接受。（2）我国农民收入低，是相对的弱势群体。为农民无偿提供基础设施，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。（3）目前已是反哺农村的重要时期。现在城市工业已初具规模，具备了自我积累、自我发展的能力，应该更多地反哺农村，给予农民相应的补偿。（4）农民也在为基础设施间接作贡献。农民不为政府提供的上述基础设施直接缴纳税费，并不意味着农民就没有为此作贡献。实际上，农民通过购买农用生产资料、生活用品，支付含在商品零售价格中的流转税（包括增值税、消费税和营业税）等等，农民也在通过各种渠道承担责任。因此，在现阶段，加大对农村的反哺是必需的，政府进一步扩大对农村公共基础设施的无偿或低偿供给也是应该的。但从长远来说，应坚持反哺与规范相结合，建立一个科学的、合理的制度规则，以促进基础设施投资建设的长效化。

3.加大政策支持力度，推进农村公共基础设施市场化。转变政府是基础设施建设的唯一主体的观念，放手鼓励非政府组织（社区、合作组织、企业、个人）为农村提供基础设施。农村公共基础设施中大多属于准公共产品，其性质特征是消费数量的非均等性和局部的排他性。如电力、电信、自来水、道路、交通等基础设施领域，应及时放宽政府管制和市场准入限制，不同程度地向非政府组织，特别是向成千上万的企业开放。同时，要切实为民间资金的进入营造良好的条件。各级政府组织要把民间投资纳入经济发展计划，确保调控行为理性化。要努力提供政策法规和信息咨询服务，以促进民间投资的扩张。要运用授权经营、政府参股、政府补助等多种形式来激励民间资本的进入，使农村基础设施成为一个很有吸引力的产业。

4.完善供给决策体制，建立政府与农民上下互动的运作体系。目前农村公共基础设施供给决策是“自上而下”的，即由上级政府和机构根据自身的偏好来决定基础设施供给总量、供给结构和供给方式，以致部分基础设施的供给与农民的需求发生矛盾，同时也增加了农民对基础设施筹资的抵触情绪。农村公共基础设施的供给要由农民自己参与决策，由农村社区的内部需求决定社区基础设施的供给，使基础设施的供求顺利衔接，使农村公共基础设施供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变，建立良好的基础设施需求的表达机制，使农村社区内最广泛民众的意愿得以充分体现。这样，不仅能推进农村社会的民主政治建设，激发民众当家作主的积极性，也有利于增加农村基础设施的有效供给，使农村社会有限的公共资源发挥最佳效益。

但是，仅仅停留在“自下而上”的需求表达机制还是不够的。在现实农民素质条件下，在复杂的农村各类组织、宗族关系中，必须有政府的有效参与，充分发挥政府整合信息、组织引导的作用，这样才可以提高农村公共基础设施的供给效率。据我们问卷调查，在哪种方式能使农村公共基础设施建设更快、更有效率这一问题上，有55.7%的人认为是“政府统一组织”，有40.4%的人认为是“农民自己商量决定，由村级集体组织实施”。说明农民对政府有着良好的信赖程度。农民自己决策实施，虽然民主化的程度更高,农民的需求信息反映更全面、更真实,但决策的成本可能偏高，弄得不好，还有可能走向有事难议，有事难办的另一个极端。并且在现阶段，农村公共基础设施正是一个需要大投入、大改善的时期，仅仅依靠农民一方，也难以形成力量。因此，上下结合，形成政府与农民的互动机制，才是增加农村基础设施供给的上策。

（作者系东阳市委政研室主任）