支农财政政策框架的建构
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长期以来，由于受计划经济时代财政支农政策以及改革开放后以经济建设为中心的政策导向影响，我国财政支农政策普遍是被放置在 “建设财政”［1］背景下制定和实施，将发展农业放在首要位置，以农业财政支农政策广泛涵盖了公共财政对农业、农村和农民的支持和投入政策。这种财政支农政策理念深刻影响了我国数十年的“三农”问题解决进程，并且由于在公共财政扶持农业、农村以及农民发展的过程中，未能具体问题具体分析，忽视了公共财政干预经济发展与社会建设、公民发展之间的差异性，并最终加剧了我国城乡社会事业发展和收入方面的差距。当前，在财政支农领域，需要改变传统的政策理念，将农业、农村和农民问题放在同等重要的地位来看待，统筹支农资金的合理分配和有效投入，既要保证财政资金的使用效率也要体现政府行政的公平和正义; 既要发展农业经济，也要避免以经济建设为由扭曲公共财政对农业、农民和农村的投入结构，损害了社会公平。要切实体现这种变化，就需要将农村和农民财政放置在与农业财政同等地位，在职责分工不同的财政支农政策框架内，统筹规划，整体推进。本文即是以广州市财政支农政策为研究对象，构建了由农业财政政策、农村财政政策和农民财政政策有机组成的财政支农政策框架 ( 见图 1) ，并在论证三者具有不同的主次矛盾关系基础上，有针对性的尝试提出了不同的财政投入方式和公共财政职责分工内容。
一、农业和农业财政支农政策
农业，作为国民经济第一产业，是与工业和服务业相对应而存在的经济产业，属于市场经济学范畴，在建设具有中国特色社会主义市场经济体制和我国加入 WTO 的时代背景下，其发展应遵循市场经济规律。在实现农业资源配置的过程中，市场是基础性的工具和手段，政府扮演的是经济调节和市场监管者角色。
我国农业发展所面临的最大困难是市场性不足的问题。最显著的矛盾是落后的农业生产力和不断提高的城乡居民农产品消费水平之间的矛盾。具体来讲，上述问题表现为:［2］34 －39一是生产环节上的产业化、规模化和机械化发展力度不足，农业社会投入积极性不高，农业生产者的科学文化水平不高，标准化生产普及程度过低，农产品质量安全水平不高，农业科技支撑体系和市场信息服务体系建设不完善等; 二是流通环节上的现代农产品物流设施设备水平不高，产品辐射半径过小，现代化的物流网络建设不完善，城乡物流体系不能实现无缝衔接，农产品物流成本占比过高; 三是农产品销售环节上的现代化农产品批发零售市场体系建设不足，市场供需双方信息不对称，基础性农产品价格受政府稳定物价水平的行政手段影响较大，又因 WTO 农业协议对价格补贴的限制以及各级政府对农业补贴的重视力度不足等各种因素而致使该部分农产品不能获得市场合理价格水平补偿。上述问题或矛盾，靠农业自身的发展来解决存在一定的困难，亟需政府的合理干预，来引导社会人力资源、科技资源和资本向农业适当集中，提高农业产业、产品结构面向市场的适应能力和优化升级能力。
在实现政府对农业合理干预的过程中，公共财政至关重要，通过财政收支行为，可以引导或影响农业资源的配置过程，实现政府干预。但是，政府财政对农业资源配置过程的影响，应当遵循和利用价值规律等市场经济的客观规律，以提高农业市场活力，提升农业资本的竞争能力和盈利能力为目的。基于上述认识，公共财政对农业的投入，应该是以辅的扶持为主，以资本注入式为主要扶持方式。资本，是指用来生产或经营以求牟利的生产资料或货币。公共财政对农业投入应以资本注入式为主，遵循生产、流通和销售的市场经济规律，以提升农业资本盈利能力为核心，具体来讲包括向农业企业注入生产资料或者货币资本来增强企业活力和竞争力，或充分利用 WTO “绿箱”政策，通过公共投入来普遍改善农业生产环境和资源以降低农业生产成本，从而反方向提升企业自有资本的盈利能力。
上述公共财政对农业的投入可以简称为农业财政，与不分农业、农村和农民的传统农业财政不同的是，其具体指政府在市场经济体制下，遵循政府与市场的合理分工原则，围绕提升农业产业的资本竞争能力，而对农业产业发展提供的财政收支行为。
二、农村和农村财政支农政策
农村是具有社会学和地理学性质的概念，是根据人口集聚程度等标准对人类居住地区的划分，其逻辑上相对应的是城市。农村产生的直接动力是人类社会生产力的进步，农村的出现反映了人类先祖在战胜自然灾难，谋求生存的过程中累积的经验和知识，同样农村的发展也必然会随着社会生产力，尤其是农村社会生产力的不断发展而向着更高形式的群居形态———城镇演进，这既是历史上城市产生的根本原因，也是现实中推进农村地区城镇化的理论依据，是人类社会进步必然要求。然而，需要注意的是，农村城市化是个相对的、动态的和历史的概念，不应囿于工业时代的，以机器、厂房和大烟囱为标志的城市化概念。随着社会生产力的进步，人类进入了信息化时代，伴随信息流通网络和现实交通网络的便捷化和快速化发展，以及信息和现实交通资源的可达性和城乡对称性的不断提升，都使人类社会逐渐失去了在拥挤不堪的城市群居的必要性。日新月异的新能源、新科技和新劳动工具的出现在解放农村地区劳动力的同时也在解放城市地区的劳动力，使得农村与城市一起向着城乡一体化发展的方向前进。
在我国现阶段的经济社会环境下，农村的发展需要城市的反哺和支持已经是各界共识。但是对支持农村发展的方向和途径却缺少深入的探讨，在实践中也缺乏反思和规划。虽然农村发展的短期目标是农村基础设施的完善、公共服务设施的建设以及居住地的适当集中和改造，但是农村发展的长期目标是城乡社会一体化发展，而不是纯粹的演变成现在的城市模式，上述问题对于已经初步具有较高生产力发展水平的都市农业地区来讲，则更需注意。但是，无论是短期目标还是长期目标，我国农村发展过程中的主要矛盾都是落后的农村社会生存环境与提高和保障农村居民的生活水平之间的矛盾。
政府和市场在促进农村发展过程中所起的作用，与其对农业发展所起的作用不同。在农村发展过程中，政府是主导力量，其首要职责是保障社会公平，保障农村享有与城市同等甚至是优先的发展权，市场手段的引入是在特定社会环境下促进农村发展的手段和工具，以完善农村生活和生产环境为主要目的。
公共财政对农村的投入，可以简称为农村财政。农村财政是对农村发展提供或增加农村社会公共资产的投入，属于社会建设性财政支出，其主要投入方式是资产注入式。资产，又称为财产，分为有形和无形两种形态。农村社会公共资产的一定积累，是实现农村居民享有一定生活水平的基本保障，也是实现城乡一体化发展的基本前提。在现阶段，我国农村社会很难依靠系统内自身的资金积累和投入而发展到与城市相对一致的发展水平，因此，由政府主导的对农村的公共财政投入则显得十分必要。
三、农民和农民财政支农政策
农民有多重、多种含义，但目前比较统一的认识是在农村从事农业生产的劳动者。如果从这个意义出发，那么，我国现行的关于农业、农村和农民的 “三农”政策和相关理论则有明显的缺陷和漏洞。显然，政府在社会人和国家公民的层面上，其最基本的职责就是保障所有公民享有平等的生存权和发展权，尤其是对于没有生产劳动能力的弱势群体更有不可懈怠的责任，而目前的 “三农”概念中农民的范畴则恰恰是筛除了农村地区没有农业生产能力的弱势群体，则其 “三农”理论，无论在实践中是否有相关的职责履行或政策执行，在理论上都有了不完善之处。
对上述对农民概念的定义，本文持不同意见。如果将农民定义为在农村地区从事农业的劳动者，那么与其相对应的概念将有多个，从而带来逻辑上的混乱。例如: 在城市地区从事农业生产的劳动者 ( 例如都市农业生产者) ，在农村地区从事工业和服务业生产的劳动者 ( 例如农村地区企业工人和农村副业从业人员) 等。本文认为参照农村和城市的逻辑关系，农民应该定义为在农村地区居住的公民，与在城市地区居住的公民，即市民相对应。将公民按居住地的属性划分为农民与市民，同样纳入人类社会学的概念范畴，是对公民实现全覆盖的分类标准。将农民定义为在农村地区居住的公民，可以使我国 “三农”理论体系更加完备，使 “三农”政策中对农民的政策更具有针对性和公平性，也更容易划定清晰的政策界限，避免将对农业和对农民不同范畴的财政支农政策混淆。
公共财政对农民的投入，可以简称为农民财政。与在理论研究领域和实践领域都被广泛提及的农业财政和农村财政不同的是，至今为止，仍然没有任何关于农民财政的文献和报道。
问题在于提出农民财政究竟有没有意义? 本文认为，有针对性的提出农民财政，有助于理清对传统财政支农政策中对农民投入的认识误区，也有助于财政支农理论体系的完整和齐备。在现有的传统财政支农政策中，谈及对农民的支农资金投入，首先提及的就是对农民的 “四项直接补贴” ( 即: 农业生产资料综合补贴、种粮直接补贴、农机具购置补贴和良种补贴) 以及对农民的农业技术推广培训等支出。然而，以上述四项直接补贴为例，从表面上来讲该补贴造成了部分农村居民的增收，但从本质上来讲，其实际上仍然是在农业生成环节，以农业生产为核心的农业产业扶持政策，并不是在农村公民层面上的政府财政普惠性投入，原因是其政策执行的效果是农业生产者从事农业生产的成本性净支出的降低，刺激的是农业生产积极性和农业生产力的发展，形成的是农业产出物质的提升和量的增加，以及农业生产工具的升级。如果长期将上述投入计入对农民的普惠性投入，则实际上是对农村丧失劳动能力者等农民弱势群体营造了更大的不公平。由此可以看出，理清公共财政对农民政策的边界和内容，对完善政府管理和体现社会公平意义重大。
以农民是在农村地区居住的公民为理论和政策实践的基础，本文认为农民问题的核心是保障农民基本收入水平，保障农民个体基本生存权和发展权的问题，上述问题体现在财政支农过程中的政府上，就是提供一定水平的农民低保，农民医疗、教育和卫生等社会保障的政策措施。农民发展的问题是人的综合发展问题，其直接影响着农村社会的整体进步。
公共财政对农民的投入，应以资金注入式为主，亦即通过面向农民的直接资金补助 ( 如农村低保、低收入困难户临时价格补贴等) 或间接资金补助 ( 如对农村义务教育补助，对新型农村合作医疗的经费补助，对农民用电、用水的补助等) 为主要手段，直接或间接地提高农民收入水平，其不直接形成农民个体或农村公共的固定资产，也不以直接形成农业生产力为目的，而是以保障农民收入水平，进而保障农民的基本生存权和发展权为目的。
四、结束语
本文从系统学角度将财政支农政策框架定义为由农业、农村和农民财政构成的政策体系，并非是针对我国目前被广泛提及的 “三农”问题而做的形而上的结论，而是基于对政策问题、政策对象、政策执行过程和方式、政策目标的差异分析而做出的研究结论。目前在财政支农实践过程中暴露出的问题证明，将财政支农政策细化为农业财政、农村财政和农民财政，将有助于正确处理好公共财政在解决 “三农”问题过程中政府与市场、效率与公平、经济效益和社会效益、支农资金的分散和集中之间的关系。