美国社会福利政策的演变

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作者简介：杨飘（1988-），女，湖北襄阳，现为湖北大学政法与公共管理学院2012级国际关系研究生。

摘要：在先进工业文明的发展历程中，始终伴随着一定数量的社会贫弱群体，如何面对这些贫弱群体是各国需要共同面对的问题。美国的社会福利政策自1935年确立开始经历了完善发展时期，由于福利项目和福利开支不断膨胀引起公众不满和质疑，于20世纪70年代开始进入调整改革时期。

关键词：社会福利政策；社会福利；美国

相比于欧洲国家，美国在社会福利政策方面的理念较为保守。美国人认为只要肯努力工作，就有机会摆脱贫困状况，太过慷慨地给予穷人福利只会让他们产生依赖从而不思进取。受这种保守思想的影响，美国直到1935年才正式确立了社会保障制度，是发达国家中福利项目实施的最晚的，在福利资格、福利发放范围和福利的开支方面的限制也是最为严格的。美国的社会保障政策在罗斯福总统到约翰逊总统时期经历了发展完善阶段，然而随着福利项目的扩大、福利支出的膨胀，一系列问题应运而生，从尼克松总统时期开始美国的社会福利政策一直处在不断调整当中，直到克林顿总统时期颁布了《个人责任与就业机会协调法》，才完成了社会福利政策的重大改革。该改革标志着美国的社会福利政策由过去的现金援助转变为帮助接受福利救济者逐步自立，摆脱贫困。

一、美国社会福利政策的确立发展时期

1929年美国股市突然暴跌，经济危机席卷全国，经济大萧条使许多人失去了工作，陷入贫困。据统计，当时美国有100万至500万左右的无家可归人口，贫困率高达40%至50%。而占到全国劳动人口总数四分之一的失业人口多达1200万至1500万左右。巨大的经济危机使社会动荡，全国自杀率上升，许多家庭举步维艰。经济大萧条改变了人们对于社会福利的看法，认为政府有责任帮助穷人。人们开始意识到穷人陷入贫困并不完全是出于自身原因，无法控制的外在原因例如经济危机也会使人陷入贫困。为了应对经济大萧条，1935年罗斯福政府通过了《社会保障法》，美国终于建立了全国性的社会福利制度。与欧洲发达国家的福利制度相比，该法案具有三大特点：

第一，对于接受救济的人群有一定限制。和欧洲不同，在《社会保障法》的众多条款中对于贫困人口的救济是有针对性的发放的，例如老年人、残疾人和未成年儿童，并不包含所有贫困人口和家庭。即使是在20世纪六七十年代社会福利项目扩大时期，能够享受福利的人群也是有限制的。

第二，各州的福利待遇有差别。《社会保障法》的条款规定，美国各州可以自行决定享受福利的人群范围以及福利数额，所以各州的福利情况各不相同，也就是说，一个人能否享受福利、能享受到的福利待遇如何，是由他所在的州决定的。

第三，医疗保险不包含在《社会保障法》当中。当时大多数的欧洲的工业化国家都已经拥有了医疗保险项目，但是在罗斯福总统时期的美国的福利项目中并不包含有医疗保险。罗斯福总统曾经考虑将医疗保险加入《社会保障法》中，但由于南部一些州的议员和“美国医疗协会”的强烈反对而作罢。

战后美国经济开始繁荣，贫富差距加大，各种社会问题随之而来。20世纪五十年代末六十年代初民权运动开始兴起，反对种族隔离与歧视，争取平等的民利。民权运动同时也非常关心数百万挣扎在贫困当中的美国公民的经济状况，为穷人争取救济。同时美国繁荣的经济也为推动福利项目的扩张提供了有利条件。美国的福利项目得到扩大，并且政府制定了新的福利计划。在美国社会福利政策的发展时期，这些得到完善和新增的福利项目包括：1960年肯尼迪政府将“未成年儿童补助”（ADC）项目改为“抚养未成年子女家庭援助”计划（AFDC），救济对象由原先的拥有未成年子女的单亲家庭扩大为抚养未成年子女、父亲失业的双亲家庭。1964年食品券项目正式启动，1965年通过了医疗保障和医疗救助法。1971年全国统一标准的食品券计划在国会通过并于全国各州推广。1972年通过了《收入补充保障》（SSI）法案，并于1974年生效。

这一系列的措施使得美国在社会福利上的开支急剧扩大，救助范围也大为增加。对于为何这些福利项目没有取得预期成效，有以下几方面原因：

第一，由于青少年的未婚生育人数大大提高，加上离婚率的大幅度上升，导致需要抚养未成年子女的单亲家庭尤其是单亲母亲人数猛增，对于他们的救济费用也相应地大大增加。

第二，无论是“未成年儿童补助”（ADC）还是“抚养未成年子女家庭援助”计划（AFDC），都是直接予以现金救济，并没有可以帮助这些贫困家庭就业自立从而摆脱贫困状况的支持，例如儿童托管服务、岗位技能培训服务等。所以这些接受福利救济的家庭很难摆脱对福利的依赖，只能长期领取救济金，接受政府救济。

第三，福利成为了民权运动的一种延伸，是救济许多遭遇种族歧视的少数民族的一种途径，作为对他们遭遇的社会不公平待遇的一种补偿。

二、美国社会福利的调整改革时期

虽然美国的社会福利发展完善时期的政策一定程度上缩小了社会贫富差距，稳定了社会，使公民的社会公平感得到增强，不过随着福利项目的不断扩大和福利开支的不断增加，到了20世纪七十年代，美国的社会福利制度的弊端开始显现，美国的社会福利政策进入了调整改革时期。

尼克松总统提出了家庭援助计划，希望帮助接受救济的人摆脱福利依赖，通过工作得到自立。除了年老体弱者和抚养学龄前儿童的母亲外，其他接受救济的人必须参加工作或者参加岗位技能培训才能得到福利。但是这一提案虽然两次在众议院通过，但都遭到了参议院的否决。随后的几任总统都提出了针对社会福利政策的改革方案，但都遭到了失败。

1988年，在里根总统任期结束之前，国会通过了《家庭援助法》（FSA），该法案的内容包括以下几个方面：

第一，确定非婚生子女的亲身父亲的身份。法案要求州政府确定享受福利救助的非婚生子女的亲身父亲的身份，如果州政府的确定比例达不到一定数额，将会面临处罚。

第二，提供工作岗位和岗位技术培训服务。除了身患疾病的人以及残疾人之外，其他享受福利救济的人必须参加各州制定的“工作机会和基本技能培训”项目，来帮助他们获得工作所需的技能，走向自立。“工作机会和基本技能培训”应该包括教育项目、岗位培训、就业准备培训和就业安置等项目。

第三，提供支持。为了保证抚养未成年子女的接受福利救助者能够接受教育、岗位技能培训和就业，州政府还需提供儿童托管服务，使他们能够不用操心照顾儿童从而继续工作、摆脱福利的救济。

第四，资助示范项目。法案鼓励各州创建创新示范项目，并予以资金资助。在实验期间，各州有权要求有劳动能力的人接受州政府提供的工作岗位和岗位技能培训，也可以设立接受福利的时间限制，被救济者享受福利的时间超过限制之后就必须脱离救济，在州政府的帮助下走向就业。法案鼓励各州创新是为了测试在不同的条款下能够多大程度地解决贫困问题，达到何种预期效果。

《家庭援助法》所获得的拨款十分有限，并没有取得预期效果，但是它为美国政府今后的社会福利改革方向指明了道路。在《家庭援助法》通过时，国会中的大部分保守派、温和派以及自由派人士在这些方面达成了共识：穷人需要工作自立，摆脱对福利的依赖，但需要政府提供帮助，例如岗位培训和儿童托管。父母双方有需要负有抚养儿童的责任，所以接受救济的单亲家庭需要确立子女父亲的身份。各州需要更大的自治权，根据各州的具体情况来制定相应的不同的社会福利政策，在政策制定上需要给予更多的灵活性。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）