碳排放交易配额初始分配基本规则的构建
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【摘要】 碳排放交易中配额初始分配基本规则涵盖了分配方法的选择、产业部门的层级分配和补充机制。政策制定者在分配基本规则时，需要综合考虑分配的公平与效率、环境效果与产业竞争力保护四个基本原则。在碳排放交易制度不断发展成熟的过程中，配额初始分配的基本规则也经历了由无偿向有偿，由单层向多层分配模式的过渡。补充机制的设计则随着制度的日臻完善而呈现出不同的变化特征。
【关键词】 碳排放交易 配额初始分配 基本规则 补充机制
一、配额初始分配所应遵循的基本原则
1、效率与公平原则
效率与公平是分配基本原则中的对立统一体。配额分配的效率是指在确定性温室气体排放总量的约束下，实施分配的政府和获得配额分配的企业所能实现的最小成本和最大收益。一方面，配额作为一种稀缺性资源，应当分配到能够高效利用的接收者手中，从而实现配额资源的最优配置；另一方面，初始分配应当有利于降低管理成本，至少不应导致管理成本的不对称增加。配额的公平分配是指配额分配的经济收益和成本在不同接受者之间的合理分摊。首先，分配方法的选择应当保证公平性，同一类型的企业之间以及新进入企业与既有企业都应获得公平分配的机会。其次，配额分配形式上的公平应让位于实际效果的公平。
2、环境效果原则
环境效果是进行配额初始分配制度设计必须考虑的重要原则。从短期效果看，在一个排放总量确定的制度运行区间之内，温室气体减排数据也是明确的，针对涵盖企业适用不同的分配方法将不会影响环境效果的实现。从长期效果看，即使连续期间的总量设定可以保证温室气体控排水平的稳定性，但依然需要采用有效的分配方法实现减排激励作用。如果分配方法的选择事实上起到了向高排放行业分配更多配额的效果，将不利于整个经济体系完成低碳转型，未来实现更佳环境效果的难度将显著增大。
3、竞争力保护原则
决策者在将能源密集型和贸易暴露型产业纳入到碳排放交易覆盖范围时需要考虑短期成本增长对国民经济整体的影响。不同产业的生产成本结构以及所面临的市场竞争环境的差异，导致这些产业部门在被纳入到配额管理之后呈现出不同的适应能力。因此，决策者不得不充分考虑针对不同产业部门的差别待遇，尤其是在适用分配方法时，有针对性地采用无偿和有偿分配手段。特别是对于那些对配额成本十分敏感且在国民经济占据重要地位的工业制造部门，无偿分配方式将是首要考虑对象，以便提升这些产业在纳入排放交易的过渡阶段对配额成本的适应和吸收能力。
二、配额初始分配的方法与层级选择
1、配额初始分配的方法
碳排放交易的配额初始分配包括无偿和有偿两类基础方法。采用无偿分配方法需要政府部门事先进行数据收集，并根据数据类型的不同，进一步分为祖父法和基准法。在效率层面，祖父法流程简单方便，而在公平层面，基准法则有利于“奖励先进、惩罚后进”。有偿分配方式则真正体现了污染者负担原则。在效率和公平层面，拍卖和定价销售都优于无偿分配方法。在环境效果层面，有偿分配仍基于排放总量的设定。但由于部分产业的竞争力下降，可能会导致碳泄漏的问题，进而危及到环境效果。因此，在制度运行的初期阶段，有偿分配方式不宜大范围采用，但随着制度运行的稳定和成熟，有偿分配将逐步取代无偿方式成为主要分配手段。
2、基于产业部门的层级分配
在配额初始分配过程中，还需要将产业部门和企业之间的分配层级纳入考虑范围。“政府――企业”的单层模式适合于产业部门涵盖类型单一且纳入企业数量较少的情形，单层模式的优势在于公平性的保障和效率的提高。但是，单层模式不利于产业之间的平衡以及竞争力的保护，不同产业在经济体系中的重要性以及竞争力问题很容易被忽视，导致形式上公平的配额分配造成事实上的不公平结果。“政府――产业――企业”多层模式适合于分配对象涵盖多个产业部门的情形。在该模式下，配额总量将被分解到各个不同产业，然后对产业内部的企业进行具体分配。多层模式的优势在于有效平衡产业部门之间的差异，准确反映产业内部企业的配额需求，避免了产业之间的竞争扭曲。但是，多层分配模式也会增加政府部门的行政管理负担，配额在产业分配的标准透明度问题也值得关注，这增加了分配实施准备工作难度。
三、配额分配的补充机制
1、新进入者的配额分配
对于新入者的配额分配方法也可以采用无偿和有偿两种分配方式。如果原先同一产业部门的既有涵盖企业接受了配额的无偿分配，一般情况下也将根据一定标准发放给新进入者免费配额。但遇到的问题是如果既有排放企业使用了祖父法，而新进入者没有历史数据可供参考，只能依照新进入企业所在部门的排放基准，结合企业提交的预期产量或者根据本行业内的平均排放率进行配额数量计算。两种数据比较而言，行业的平均排放强度在公平性方面要明显优于由企业自己提供的预期产量，因为企业在利益驱动下会为了获取更多免费配额而虚报自己的产能。如果针对新进入者统一采用有偿分配方式，虽然可以避免公平性问题，但也需要考虑本产业的竞争力保护问题。
2、关闭和迁出的配额处理
在碳排放交易制度的运行过程中，也会出现既有企业的退出情形，因此关停与迁出的配额处理是十分必要的。在实践中，往往采用三种处理方式：全额收回、自由处置和按比例回收。关闭或迁出的配额处理同样需要将配额分配的基本原则纳入考虑。一方面，如果让关闭或迁出的企业自由处置配额会鼓励这些企业出售剩余的配额获利，在免费分配的情况下等同于“关闭溢价”。这种结果对于那些仍然生产且继续上缴配额的企业有失公平。另一方面，如果允许关停企业出售剩余配额获利，则可以产生市场激励促使完成低碳转型。如若强行收回配额将对高排放产能的淘汰会产生负面冲击。而且，如果企业是通过有偿方式获得配额，关闭和迁出造成配额无偿收回的情形则会有失公平。
3、早期行动奖励
早期行动奖励是对碳排放交易制度实施之前，涵盖企业已经进行的减排活动进行计量后，给予企业排放配额或其他奖励形式。通常情况下，早期行动奖励机制更多配合祖父法一起使用，以尽可能矫正不公平的实施效果。在效率层面，早期行动奖励都会涉及到对涵盖企业早期活动数据收集和基准的设计，增加了政府部门的管理成本。而在环境效果层面，低排放企业获得奖励的同时，历史上的高排放企业将不得不承担更紧缩的总量限制，因此不会给制度实施的环境效果带来影响。在产业竞争力保护层面，早期行动奖励机制的实施有利于激励产业内积极减排的企业，从而实现涵盖产业在长期内的低碳转型。
四、中国构建全国统一碳市场配额分配制度体系的建议
1、中国碳排放交易配额分配制度的基本原则
我国碳排放交易配额分配制度的构建仍需秉持公平与效率、环境效果与产业竞争力保护四个基本原则。在我国碳排放交易制度引入国民经济体系的初始阶段，涵盖产业和企业的过渡期适应将是中央决策者主要的考虑因素。一方面，产业竞争力的保护要优先于环境效果，尤其是我国目前所处的工业化中期发展阶段，经济增长并没有完全实现与碳排放脱钩，在排放峰值带来之前很难实现真正的总量约束控制；另一方面，配额分配工作的实施效率优先于实施公平性，以避免给政府造成过高的管理成本。而在我国碳排放交易制度正常运行的高级阶段，产业竞争力保护应当逐步让位于环境效果因素，通过强有力的温室气体配额管理和排放约束，促使纳入产业实现自身的技术改造和低碳转型。配额分配工作的公平性必须是决策者首要重视的问题，通过设计更加复杂精密的分配规则，强化数据收集、基准制定、分配执行和实施过程的监管，保障配额分配真正有利于排放水平的降低，有利于进行低碳技术革新的企业发展，实现配额分配制度在事先设计、分配实施和分配效果多领域的公平效果。
2、中国碳排放交易配额分配制度的基本方式
在配额分配方法的适用上，仍然需要中央决策者根据我国碳排放交易制度的发展阶段进行选择和方法组合。在国家碳交易启动的初始阶段，分配方法应以无偿分配为主，以有偿分配作为必要补充，在无偿分配中以祖父法作为主体，个别产品实现标准化的产业部门初步采用基准法则。有偿分配的有限适用主要考虑到我国配额二级市场初期发展的不成熟，需要帮助涵盖企业在期末进行履约获得配额的购买途径。在中国国家碳交易的成熟阶段，分配方法应以有偿分配为主体，以无偿分配作为必要补充。有偿分配将以配额拍卖作为主要手段，实现环境损害真正内部化为企业的排放成本，配额收入将进入到国家建立的应对气候变化专项基金，资助减缓和适应气候变化项目，同时可以用来补贴易受配额成本影响的弱势群体。无偿分配转变为辅助手段后也有其继续存在的必要性，可以用于防止碳泄漏的发生以及对国民经济重要产业部门的竞争力保护。在配额分配的层级选择上，由于我国碳排放交易制度覆盖范围的多产业特点，基于不同产业的多层级分配是最佳路径。
3、中国碳排放交易配额分配制度的补充机制
新入者配额分配、关闭迁出的配额处理以及早期行动者奖励是我国碳排放交易配额分配制度构建中必须纳入考虑的主要补充机制。在国家碳交易的初级阶段，在初始分配以祖父法作为主要手段的情形下，针对新进入者则需要建立新的分配规则对其进行配额分配，因此由政府制定产业基准比由新建企业申报预测产能的方式更具公平性。在涵盖企业停产或关闭时，已经获得的无偿分配配额应当被政府全额或按照一定比例收回。早期行动奖励机制的引入对于弥补祖父法分配在公平性上的缺失是十分必要的，以配额形式向早期行动企业进行补发将是我国实践的最佳方式。在我国国家级碳交易发展到成熟阶段之后，针对涵盖企业的配额分配都将采用以拍卖为主体的有偿分配，新进入者的配额分配也将划归到有偿分配体系中，关闭企业也可以保留配额进行自由处置。
（注：本文属中国清洁发展机制基金赠款项目“关于进行碳强度减排、将天津滨海新区建成低碳经济示范区的试点方案与配套政策研究”，编号：2012023。）
【参考文献】
[1] Alexandre Kossoy：et al.State and Trends of Carbon Pricing 2014[R].Washington DC：World Bank，2014（5）.
[2] Dinan Terry：Trade-Offs in Allocating Allowances for CO2 Emissions[R].Congressional Budget Office，2007.