21世纪：东西部协调发展的政策建议

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21世纪即将到来，加快中西部发展，缩小过大的地区间差距，已成为我国经济整体战略目标实现的关键问题。借鉴国际经验，选择加快发展的政策，是一个时不我待的研究课题。本文试就财政政策的选择作点粗浅探索。

一、科学地制定财政转移支付的配套政策

如何使落后地区加快发展，这是世界上较大的国家都面临的共同问题。象美国、德国这样发达的国家，也曾存在过地区经济发展不平衡的矛盾，从这些国家由非均衡发展到均衡发展的历史看，中央财政转移支付是促进落后地区加快发展的重要方式。美国落后的南部，就是联邦政府通过财政转移支付，对州和地方的财政进行调节，对欠发达地区给予财政上的大力支持，提高南部的公共服务水平，使美国的地区发展差距得到缩小。

国际经验值得借鉴，在加快中西部发展中，应实行中央财政转移支付的政策，而不能再像对东部沿海地带一样，实施区域性的税收优惠政策。因为，这样的政策不仅国家财力难以支撑，而且，有违市场经济公平竞争的原则，不利于向市场经济体制过渡。国家对东南沿海地区的倾斜政策，是我国在改革开放过程中，由非均衡发展向均衡发展的一种过渡性政策，在计划经济向市场经济的过渡中暴露出不少弊病。在逐渐取消对东部的税收优惠政策后，不宜在中西部再实施这种政策。

首先改革现行力度不足、且不规范的财政转移支付制度和政策，尽快制定、实行简单、透明、科学、规范的财政转移支付制度与配套政策的框架体系。

其次制定财政转移支付的标准，包括经济发展目标，实际人均税收水平，公共支出的基本标准，各地区人均gdp， 少数民族居民的比例等。

在诸多转移支付的标准里，先确定公共服务水平均衡标准，即基本标准，达不到标准的地区，由国家财政转移支付，给予补足。在财政转移支付的设计中，要建立对地方财政收入的客观测算办法，科学地评估各地税收征收潜力和努力程度，以核定标准收入，使财政转移支付对东西部地区人均财政收入的过分悬殊起到相对均衡的作用。这是加快中西部邮电、通讯、交通、科技、教育等基础设施和公共产品建设，实现东中西部协调发展的重大措施。

转移支付的资金中，可减少无条件的转移支付，增加专门用途的转移支付。有的受援项目，还应要求地方拿出配套资金。对配置资金不应有统一的要求，根据接受转移支付地方的实际财力确定配套资金的比例。

为了使转移支付发挥更大效用，可设想在中央设立专门负责协调中西部经济发展的机构，对中央财政转移支付的资金实施监督与管理。

二、完善社会财富二次分配体制，为财政转移支付奠定基础

财政转移支付制度建立的前提是中央政府的财力基础。据统计，1997年底我国中央财政的内债余额为5472亿元，当年的债务收入为2532亿元。我国的债务主要是中央的债务，即国债。债务收入是中央政府组织财政收入的一种形式，由中央政府使用。从80年代初开始，中央财政收入对债务的依赖程度逐年加大，1997年已达55.6％，大大高于世界公认的30％的安全线。中央财政已处于借新债还旧债的不良循环之中。因此，当务之急是增加中央财政收入的规模，使中央财政向中西部地区的转移支付有相应的财力作保证。

解决财政收入匮乏的有效办法是改革和完善社会财富二次分配的体制。随着经济的快速发展，部分人的货币收入，已成为投入的资本，以几何级数积聚着财富，这对于增加投资发展经济自然是好事。但是，需要考虑的另一个问题是分布在中西部地区的四千多万农村人口还没有脱贫，为数众多的下岗职工失去了收入来源。贫富两极正在分化。我们是社会主义国家，共同富裕是经济发展的指导思想和主要目标。部分人和部分地区的首先富裕是为了带动全国人民的共同富裕，先行富裕的程度就应有一个合理的区间。所有市场经济的国家为了缓和贫富两极的矛盾，都建立了个人财富二次分配的制度，除开征个人收入所得税外，开征了利息税、遗产税、社会保障税、发展税等来保障经济落后地区的发展、失业人口的基本生活需求和落后地区人民对基本社会服务的获得。

我国的一次分配已经放开，二次分配体制还没有健全。遗产税、利息税没有开征，个人所得税征收远未达到调节贫富的目的。税收征管和政策上的漏洞使许多暴发户逍遥法外。税法立法和执法的不完善、不得力，使逃漏税事件已见多不怪。

只要下决心改革和完善二次分配体制，并从严征管，中央财政收入自然会有快的增长，实现财政转移支付，缩小东部与中西部的发展差距就有财力的保证。

三、税收优惠政策应以阶梯退税取代区域减免

东西部发展差距扩大的原因很多，但重要原因之一是国家对东部沿海地区的政策倾斜，尤其是税收的减免政策。20多年过去，面对东部与中西部发展差距的扩大，继续保留这种倾斜政策，显然不够公平。何况东部沿海地区已经出现了经济增长点的集聚效应，具备了自我扩张的能力。延续税收政策，就会使可扩散的工业项目继续滞留下来，约束了富裕地区向落后地区的扩散与辐射功能，进而也延续了落后地区的转机。在完善和改革现有财税体制时，应考虑取消区域税收优惠政策，营造全国范围内的平等竞争、机会均等的发展环境，这是世纪之交的首要任务。这就要求在税种和税率的调整和设立时，体现有利于地区经济协调发展，有利于缩小东西部发展差距的总体指导思想。可设想在下世纪逐步实施以下财税政策：

适度调高资源税的税率。中西部为东部的加工工业提供了大量价格低廉的能源和原材料，资源税提高后，可通过资源型产品价格的提高，转嫁到资源的加工和使用环节。资源税新增收的部分可留给地方，用于资源开发的有偿资助，使资源富裕的中西部地区获得更多的开发资金。

按照产业政策和区域政策，企业所得税先征后返。对包括东部少数落后地区在内的所有落后地区，凡从事地下矿藏资源开发和能源开发企业的所得税，实行先征后返的政策。返还的比例以当地的人均财政收入为阶梯，多则少返还，少则多返回，返还的税收作为国家的参股资金用于发展生产。这样，既扶持了中西部地区的发展，也体现了国家的产业政策。

开征协调发展税。东西德国统一后，为了筹集加快东德发展的资金，开征了团结互助税。此税的开征，对东西德差距的缩小起到了积极的作用。我国东西部地区经济发展差距的扩大，必须影响我国下一世纪的可持续发展，长此下去，可能引起民族矛盾。但增加投入国家又拿不出过多的资金。据此，可借鉴德国经验，适时开征协调发展税，为加快中西部落后地区的发展筹集资金。

至于地方税，应允许中西部各省（区、市）根据国家税法的规定原则，结合实际制订实施细则。对于财政过分困难，已多年影响正常运转的地、县，可由上级财政转移支付一次补足，使其放下包袱全力发展。

四、利用财政转移支付，实施增长中心战略

经济发展的规律显示，经济增长往往不是同时均衡地出现在一个地方，可一旦出现在某一个地方，巨大的动力将会使经济增长围绕最终增长极点集中。西方国家曾以此理论来指导欠发达地区的发展、开发，将此称之为“增长中心”战略，并把财政转移支付的资金，重点用于支持具有最大增长潜力地区的经济发展。“增长中心”战略在美国等西方国家在缩小地区发展差距中获得成功。

我国中西部地域广大，全面推进式的开发显然力不从心。单靠国家的财力支持不是长久之计，关键是利用好中央财政转移支付的资金，增强自我发展功能，在开发中实施增长中心战略，结合中西部地区的资源开发，在资源富裕，交通、通讯等条件比较好的地区，按照国家生产力总体布局的要求，主要发展资源指向型或资源加工型产业，选择一些重大的开发建设项目作为经济发展的突破口，结合建设项目发展知识经济，使知识经济时代早日在局部到来。这样，在生产过程中，知识、科技含量增加，生产的“柔性化”将成为普遍现象。现代农业将衍生出农产品加工业、农业技术培训等服务业。工业信息化将衍生出中介服务和技术服务业，使制造业和服务业走向一体化，使产业结构的高级化和转化有利于推动中西部地区产业结构的调整和升级，改革二元经济现象。

增长中心的确立不应受行政区域的限制，增长中心的项目，应在建成后，能缓解国民经济的瓶颈制约，增长持续发展的后劲，又能通过增长中心内部所出现的聚集利益效应，不断加强项目所在区域的经济实力，并通过“扩散效应”和关联效应，辐射、带动周边地区经济的发展。

国家财政转移支付的制度在21世纪初必将完善并出台实施，中西部地区应充分利用这一机遇，在实施中心增长战略的同时发展知识经济，使二者相辅相承，在加快中西部发展，缩小地区差距中发挥更大效用。