财政监督机制交流材料

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近年来，财政改革不断深入，财政管理不断强化，客观形势对财政监督工作提出了更高、更新的要求。广东省委、省政府高度重视财政监督工作，强调要加强财政资金监管、支出监管，加强资金分配、使用监督。厅党组提出首先在省财政厅逐步建立内外监督相结合、行政监督和社会监督相结合的多层次、全过程监督体系要求。厅党组认为，建立公共财政不仅要强化财政监督，而且还要强化对财政的监督，对政府财政行为进行有效的约束，确保政府财政行为严格限定于国家法律规定范围之内，保证财政改革的成效。建立事前审核、事中监控、事后检查评价相结合的财政监督新机制，是不断提高财政管理水平的关键性工作。本着这一指导思想，这几年在创新财政监督工作机制方面，我省做了一些探索性工作，建立和试行省财政内部循环监督系统，就是其中一项重要的工作成果。

一、建立财政内部循环监督系统的基本理念

20*年12月，我省召开了全省财政监督检查工作会议，按照新时期的工作要求，对全省财政监督检查工作进行了全面总结，对面临的新形势作了分析，并提出了新的任务。这次会议，在总结全省财政监督工作，特别是在借鉴了佛山市禅城区财政部门循环监督系统及广州等市财政部门网上实时监督经验的基础上，我们提出了建立与新时期财政改革发展相适应的财政监督体系工作设想，即首先建立省级财政内部循环监督系统并在条件成熟时将整个系统扩大到全省财政部门。我们认为，在这个时候提出建立省级财政内部循环监督工作系统，不仅是财政工作内在的充分要求，更是社会发展的必要要求：

1、新时期公共财政建设的客观实践要求。建立公共财政不仅要强化财政监督，而且还要强化对财政的监督，财政部门内部要建立自我监督、过错自纠机制，确保政府财政行为严格限定于国家法律规定范围之内，实现真正的为民理财、依法理财。

2、财政监督主体性的内在要求。新时期公共财政工作不但需要内部监督部门对各项财政业务实施必要的监督，而且也赋予财政部门内部各业务处室在日常管理工作中的监督职能。所以，财政系统内部的监督主体，应该是多层次的，各业务部门都要参与。增强财政内部各业务部门日常工作中的监督意识，共同参与监督工作，成为必然。

3、财政业务工作特点的要求。财政工作不单是资金分配、拨付，还要对使用、绩效评价多个环节进行更多的关注，贯穿着整个资金流过程。监督工作也需要涵盖资金分配与使用过程中的预算、分配、拨付使用、绩效评价等各个环节。涉及资金流中的预算及部门预算、国库集中支付、会计核算、投资审核和财务监管、政府采购各个节点，形成一个对财政运行全过程的监控、预警、分析、纠偏、制裁体系。所以，需要对全过程进行监督。

4、创新发展财政内部监督体系的需求。佛山市禅城区财政局的内部循环监督系统，是在总结原“石湾案件”基础上提出的，针对性强，具有局部适应性特点，在其内部实施很成功，但不够全面。从发展、完善制度的角度出发，我厅在借鉴总结其经验的同时，更需要超越这个系统，特别是要突出对财政资金运行实施环环相扣的全过程监督，同时要明晰地界定监督部门与业务部门各自的监督职能。

所以，我们认为一个合理的财政监督体系至少应满足以下三个要求：一是能涵盖财政资金运转的全过程，形成接力式的监督环；二是根据业务流的每一个节点，上下节点之间形成监督制衡关系；三是对财政支出的主要构成内容，应该成为重点监督对象。

我省提出建立省级财政内部循环监督系统，其核心理念就是在财政机关内部建立分工制衡的内部控制制度和有效的内部自我业务监督制度，明确加强财政监督工作是财政机关各业务部门和监督部门的共同职责，必须共同参与，各负其责，形成对财政管理活动的事前审核、事中跟踪监控、事后检查和评价的责任明确、层次清晰、环环相扣的循环监督系统，以进一步提高依法理财水平，保证财政资金支出分配的公平与效率；实现财政监督工作动态化，使业务流的每一个节点都能得到有效监督；强调源头监管和同步跟踪，事前审核、事中监控检查、事后稽核评价相结合。

二、财政内部循环监督系统的基本框架

省级财政内部循环监督系统是围绕财政资金运动的全过程而设计，由内部监督分工，内部监督系统、内部监督责任、循环监督枢纽四部分组成。

1、内部监督分工。各业务处室负责本处室的日常业务管理和监督工作，监督处室负责内部专项检查和日常业务监督工作。

2、内部监督系统。内部监督分为业务处室的自我监督即管理监督、处室之间的监督即关联监督和监督处室的专职监督三个层次，各个层次由不同的监督工作模块构成。

（1）管理监督（即自我监督）。各业务处室的日常自我监督贯穿于财政资金支出的事前、事中和事后全过程，涵盖资金分配、审核、拨付、使用等各个环节。

（2）关联监督（即处室之间的互相监督）。主要是预算、国库与各业务处室之间的相互制约和监督。预算处对各业务处编制的预算进行复审、汇编及指标的控制；国库处对各业务处的预算执行情况进行监督。

（3）专职监督（及绩效评价）。监督检查办（以下简称“监督办”）以及绩效评价处等处室，根据各自的职责对业务处室日常业务管理活动中执行有关政策、法律、法规、规章和内部管理制度的情况实施的专职监督（及绩效评价），涵盖预算编制、执行、调整、决算的全过程。监督办负责日常性业务监督并牵头组织专项检查等工作；绩效评价处对财政资金支出情况进行绩效评价。

3、内部监督责任。

（1）逐步建立健全内部控制制度。

逐步建立健全“质量控制分级制度”、“时效承诺制”和“岗位问责制”等内控制度。“质量控制分级制度”规定各岗位干部应承担的权与责和应达到的质量水平；“时效承诺制”规定各部门、各环节工作完成时限，保证工作效率；“岗位问责制”规定责任追究制度，对每一项工作偏差都能追踪到执行人身上，保证各项业务监督工作落到实处，确保政策执行不走样。

（2）内部监督责任。一是在实施财政内部监督检查时，坚持原则，严格执法。二是落实各处室的日常监督工作。三是建立责任追究制度。

4、循环监督枢纽。财政厅党组会议、厅办公会议为循环监督枢纽。

三、20*年我厅围绕内部循环监督系统建设所开展的具体工作及成效

内部循环监督系统的建立需要财政系统内外各方面的理解和认同，试行需要各方的协作和必要的时间。从概念的提出，框架的搭建，到系统的推出，遇到了许多困难。在厅党组的领导下，特别是党组书记、厅长刘昆同志的亲自指导下，最终克服了各种困难，使系统成功地推出和试行。值得一提的是，20*年10月，财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志到广东省考察指导工作，对这个系统给了很高的评价，并提出了重要的指导性意见，给予了强有力的支持，对于我们试行内部循环监督系统工作起了极大的推动作用，使我们的工作更上一层楼。

在试行这个系统过程中，我们先单项运行各个模块，再启动整个系统。20*年，系统内部监督部分的业务处室自我监督模块、预算指标管理模块、国库集中支付模块、监督检查模块、绩效评价模块已启动。另外，还建立了兼职审计员制度，即每个处室推荐一名有一定财政工作经验的同志作为厅兼职审计员，在协助做好各处室内部监督工作的同时，参加厅内部监督检查工作。绩效评价模块实施以来，已完成民营科技园建设专项资金、16个市山区老区2000所小学改造财政补助资金和“十五”期间高校基本建设财政贴息贷款资金等多个项目的绩效评价工作，受到省委、省政府的肯定和表扬；监督检查模块在做好内部监督工作基础上，拓宽到省级财政专项资金检查和对省财政拨款的重大项目实施全程财务跟踪监督等工作；外部监督部分的人大监督模块逐步完善，预算编制阶段的预算草案在人代会期间已实现人大代表网上查询、专门会议质询；预算执行阶段的省财政国库集中支付系统已与省人大联网，每一笔财政资金的去向省人大已可随时监控。

作为20*年整个循环监督系统的构建和实施中的三项重要工作，我们率先开展对省级财政专项资金检查、对部分省财政拨款兴建的重大工程项目实施全过程财务监督、各处室完善各项管理和监督制度并履行对资金使用全过程的监督职责。

按照内部循环监督系统的要求，财政监督部门的专职监督与财政业务部门的管理监督是一种既相互分工协作，又各自独立运行的辨证关系：财政业务部门运用各种管理手段，对财政活动进行管理监督，而监督部门是运用检查、审核等监督手段，对财政活动进行监督管理，既发挥各自的积极性，又相互制约，形成一种激励与约束的机制，从而达到不断提高财政管理质量的目的。20*年，我厅各业务处室积极按照内部循环监督系统的要求加强本处室的日常业务管理和监督工作，初步建立“质量控制分级制”、“时效承诺制”、“岗位问责制”等内部控制制度，保证了各项业务监督工作落到实处。我厅通过开展省级财政专项资金检查和重大工程项目全过程财务监督，对内部监督系统的预算指标与拨款控制子系统的运作进行了充分验证，对完善预算管理、预算资金拨付程序等省级财政管理水平具有积极的推动作用，丰富了内部监督的内涵，增强了内部监督的效果，创新内部监督工作方式方法，完善了内部监督制约机制。

20*年的省级财政专项资金检查工作，围绕未制定省级财政专项资金的总体管理办法、省级财政专项资金下达指标文件不够规范、国库集中支付制度改革和财政资金账户设置存在问题和财政贴息、专项补助项目审核把关不严等方面的管理漏洞提出了建议性的意见，有效地促进了省级财政管理机制的完善。

20*年以前，我省21个地级市财政部门监督检查机构大部分与纪检监察、法规、人事教育及绩效评价等部门合署办公。20*年以后，地方财政部门监督检查力量逐渐加强，特别是我厅出台内部循环监督系统，全面开展财政专项资金检查和重大工程项目全过程财务监督，对地方政府和市县财政部门的触动很大，各级政府及部门的领导在思想上越来越重视监督工作。20*年初，茂名市首次以市政府名义召开了全市财政监督工作会议，常务副市长亲自到会，反复强调财政监督工作的重要性，要求各级政府部门要积极配合财政监督检查工作。

在省厅示范带动下，市县财政部门越来越意识到只有搞好财政监督工作，才能从根本上保证财政工作更加有序地进行，才能保证财政资金的安全并发挥最大效益。全省各级财政监督检查部门的工作重点也逐渐转到对财政资金的监督方面来。我们所开展的对省级财政专项资金检查和对省财政拨款兴建的重大工程项目实施全过程财务监督，不但有效地实践了财政内部监督循环系统，也带动了市县级财政监督工作，为市县级财政监督工作注入了活力。

四、立足长远、循序渐进，逐步健全财政内部循环监督系统

在总结20*年系统试行内部循环监督系统工作的基础上，20*、20*年我们将重点抓好以下两方面工作：一是对已启动模块做进一步补充、修改和完善；二是启动项目库模块、内部网上实时监督模块，积极探索增加重大项目专家论证模块、政府采购、转移支付等监督模块。2007年争取能够将整个内部循环监督系统加以充分完善并在我省财政系统推开。通过实行内部循环监督系统，在财政部门建立日常监管机制和过错自纠机制，财政监督与财政资金运转同步进行，保证财政资金运行的稳定性、安全性、高效性。

1、进一步充实已启动模块，完善内部循环监督系统

（1）进一步完善业务处室的自我监督模块。20*年，我厅各业务处室积极按照内部循环监督系统的要求初步建立“质量控制分级制度”、“时效承诺制”、“岗位问责制”等内部控制制度，从而保证了各项业务监督工作落到实处。20*年以后，我厅将进一步完善业务处室的自我监督模块，使内部循环监督系统发挥积极的作用。

（2）加强国库支付信息系统建设，完善国库集中支付模块。继续完善国库支付系统的整合工作，争取建成一套包括集中支付和非集中支付等各种资金拨付方式的完整的国库支付系统，指标管理、资金请拨、用款计划申报审批、总预算会计拨款、国库集中支付等业务全部通过网上运行；加强与银行的网络连接，为“财、税、库、行、部门”全面联网打下基础。

（3）探索内部监督的新方式，充分发挥兼职审计员的作用。兼职审计员既是专职监督处室开展监督工作的桥梁，也是业务处室日常自我监管工作的生力军。今后兼职审计员除参加监督处室的专项监督检查工作外，还要赋予其本业务处室内部的财政资金分配事前监督职责，以充分发挥兼职审计员的作用，真正实现对财政资金运行全过程的再监督。

（4）继续完善监督检查模块，加大对市县使用省级财政专项资金的监督检查。拟分行业、按资金类别监督检查，总结具体的专项资金管理、拨付、使用经验，有针对性提出加强财政管理的意见和建议，提高财政资金的使用效益。

2、创造条件启动新模块，发挥内部循环监督系统更大作用

（1）启动项目库模块。项目库包括了业务处室设立的资金分配项目库及监督评价机构设置的资金监督评价信息库。20*、2007年将逐步对原有项目库进行补充、修改和完善：一是项目库增加专家论证情况、人大及财政预算机构对业务机构预算编制的审核情况、资金使用单位绩效自评情况、已评价项目下一年度资金安排情况等；二是信息库增加人大及财政部门绩效评价情况及下一年度资金安排情况、业务处室自我监督情况。

（2）启动内部网上实时监督模块。在建立项目库的基础上，专职监督机构对财政各业务部门业务管理实施网上实时再监督，预防和及时纠正业务部门工作中可能出现的偏差或违规行为。

3、积极探索研发新模块，丰富内部循环监督系统。

（1）研究开发重大项目专家论证模块。我厅已积极开展重大工程项目全过程财务监督工作，通过实践，我们认为研究开发重大项目专家论证模块很有必要，必须提到议事日程。目前建立重大工程项目专家论证模块的调研工作正在进行中。

（2）积极探索增加政府采购监督模块。通过内审工作及对省级财政专项资金的检查，我们发现政府采购资金管理制度还需要进一步完善，诸如存在对结余资金使用监管不够等问题。我们认为及早建立政府采购监督模块非常必要。

（3）积极探索增加转移支付监督模块。我厅计划在20*年以后加大对转移支付的监管力度。目前正在着手建立转移支付监督模块，为全面开展转移支付专项检查做好准备。