迁徙自由与限制

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摘要：社区矫正人员异地委托管理，都是通过居住地变更方式实现的。然而，在司法实践中，社区矫正人员变更居住地的比率不高，难度较大。本文试结合南通通州区社区矫正人员居住地变更现状，简要分析居住地变更困难的原因，以期找到社区矫正人员自由迁徙权的边界，为正确的实施社区矫正提供有益帮助。

关键词：居住地；社区矫正；居住地变更

一、 社区矫正人员居住地概述

社区矫正人员居住地为户籍所在地，经常居住地与户籍地不一致的，经常居住地为其居住地。经常居住地为被告人被追诉前已连续居住一年以上的地方，但住院就医的除外。社区矫正人员在其居住地接受社区矫正，由居住地司法行政机关进行监管。

根据《社区矫正实施办法》第十三条规定，社区矫正人员未经批准不得离开所居住的市、县。第十四条规定，社区矫正人员未经批准不得变更居住的县（市、区、旗）。社区矫正人员居住地即为其所接受矫正的县、（市、区、旗），也就是说社区矫正人员所有的生活、工作和学习等等都必须在其所居住的县（市、区、旗）完成，如有外出则需履行严格的请销假制度，并且最长不能超过一个月。居住地监管制度限制了社矫人员社会活动的范围，随着社会的不断发展，社会人员的流动不断增强，社区矫正人员也有了更多的外出工作等等各方面的需求，然而，实践当中社区矫正人员想通过居住地变更实现自由迁徙非常困难。

二、 社区矫正人员居住地变更现状

通过对通州区社区矫正情况的调查了解，通州区社区矫正人员居住地变更呈现以下特征。

一是办理居住地变更比率低。根据笔者调查，通州区截止七月底共有社区矫正人员590余人[1]，然从2013年初至7月底，仅为10名社矫人员办理了居住地变更，占总人数的1.67%。而2011年中国流动人口总数约为2.3亿，占总人口数约17%。通全国流动人口比率推测社区矫正人员居住地变更需求，可见社区矫正人员居住变更率非常低，根据通州区各司法所反馈的有居住地变更需求推算，有变更居住地需求的社矫人员占比应该10%以上。

二是司法行政机关乐于“放人”，不愿“接人”。通州区截止2013年8月，共接受居住地变更迁入申请9人次，最终同意接收其中的4人，同意接收比率约为44%。然而，一旦有社矫人员申请迁出本辖区，只要拟迁入地同意接收，通州区司法局一律同意协助变更，同意迁出率为100%。

三是变更居住地社矫人员重新犯罪、违法率低。通州区近年所有因变更居住地迁入的社矫人员中，未发现一起重新犯罪、严重违法案例。然未变更居住地社矫人员每年都有重新犯罪和严重违法而收监的，明显高于变更居住地社区矫正人员的重新犯罪率，说明接收变更居住地申请会增加辖区社区矫正人员再犯罪率的臆想是没有依据的。

三、 社区矫正人员居住地变更困难原因分析

一是迁入地司法行政机关积极性不高。迁入地司法行政机关不愿意接收异地变更至本辖区的社区矫正人员。一方面因为新迁入社区矫正人员会增加社区矫正人员总数，必然增加本辖区的监管难度。更重是因为重新犯罪率作为重要考核指标，按照常理推测，接收新的社区矫正人员，在监管资源没有增加的情况下，必然会增加监管难度，进而出现监管不力的情况概率增加，最终会增加本辖区社区矫正人员重新犯罪率[2]，各辖区为了考核也不愿接收迁入。

二是居住地变更限制条件模糊。申请居住地变更一般需具有以下三个条件。一是在拟迁入辖区可能居住满6个月；二是有固定的住所；三是有固定工作和稳定的收入。以上条件在实际操作中有较大的自由裁量空间。首先是可能居住满6个月，这个判断几乎就是司法行政机关自由裁量，他们认为符合就符合；其次是有固定的住所，这个一般有租房协议或者居住自有房屋的相关证明等，相对比较清晰，但是对租房协议的真伪等调查的困难，造成司法局不愿轻易承认。最后是有固定的工作和稳定的收入，这个条件的认定一般需要有相应的担保人，然而提出居住地变更申请的社区矫正人员多数是外出务工，企业主怕承担责任一般是不愿意为社矫人员提供相应担保。

三是居住地变更申请程序复杂。现有的居住地变更申请程序一般包括以下几个步骤，首先是征得拟迁入地司法行政机关同意，然后向自己现在所在辖区的司法行政机关提出变更申请。其次是现有司法行政机关对拟迁入地司法行政机关发函调查，得到同意确认函。最后是为其办理变更居住地手续，并要求7日内到新的社区矫正地进行报到。这其中最困难的是就是能够得到拟迁入地司法行政机关的同意，一方面是需要拟迁入地司法所同意，然后是司法所的上级司法局同意接收，两个层级的实质同意明显增加了申请的难度。根据上面的分析，拟迁入地一般是不愿意同意接收居住地变更申请的，除非有比较强的理由，或者提供相应担保人，但是一般因务工而外出的情况，很难找到担保人。

四是有居住地变更需求的社矫人员有畏难心理。社区矫正人员经过一段时间的社区矫正和相应司法程序之后，增强了他们对法律的敬畏感。普遍抱有短期内不折腾为妙的心态，只有生活实在生活难以继续，才会申请变更居住地外出务工。更重要的是对变更居住地严格的程序和实质条件存有畏难心理，一般愿意牺牲更好发展的机会，以求度过社区矫正考验期，成功的恢复自由身。

四、 社区矫正人员居住地变更的影响

居住地变更一方面有利于保障社区矫正人员的迁徙自由权，有利于社区矫正人员找到更好的工作或者和自己家庭成员的团聚，维系原有的生活模式，进而有利于矫正其犯罪行为。另一方面也会增加监管的难度，不断的变更居住地无疑会增加监管衔接上的很多困难， 甚至可能出现脱管和漏管，并不利于社矫人员犯罪行为和心理的矫正。只有设计科学合理的社区矫正人员居住地变更制度，找准社区矫正人员迁徙自由与限制的均衡点，才能对社区矫正工作提供有益帮助。

五、 便利社区矫正人员居住地变更的建议

（一） 加强立法规制，找准社矫人员迁徙自由与限制的均衡点

应该从三个方面加强立法规制，首先是其中涉及居住地变更的实质性条件，通过前期居住地变更情况的调查，制定一方面能够便于社矫人员管理，同时也方便社矫人员居住地变更的合理条件，最大限度的保障社矫人员的迁徙自由。其次是制定居住地变更的程序性规定，对当前比较复杂的居住地变更程序予以科学调整，简化变更程序。最后是制定迁徙权等相关权利救济制度，特别是完善社矫人员居住地变更检察监督制度，确保社矫人员相关合法权益受损时能够得到有效救济。社区矫正作为公民拥有同其他公民一样不受剥夺的迁徙自由权，但是，社矫人员的身份注定他们所拥有的权利应当受到部分的限制，那么如何找准这个限制的均衡点，是正确科学实施社区矫正的关键所在。

（二）改变硬性考核指标，剔除考核造成的不愿接收

针对社区矫正工作实际，制定科学合理的考核规则，彻底改变原有片面追求零再犯罪率的绩效观。进而改变接收其他辖区社区矫正人员必然会增加本辖区社区矫正人员再犯罪率的观念。实践证明，片面追求社区矫正人员零再犯罪率的做法是不科学的，硬性的限制社区矫正人员变更居住地反而不利于其行为矫正。试想一名社区矫正人员本来想去某沿海发达城市务工，然而没有能够提供相应的保证人被拒绝变更居住地，该社区矫正人员只能在老家务农，生活难以得到改善，那么其重新违法犯罪的概率可能更高。因此，应该改变硬性追求零再犯罪率的绩效观，科学合理的看待社区矫正人员的再犯罪行为。只有改变硬性的考核指标，才能消除因此而造成司法行政机关不愿接收情况。甚至可以将接收居住地变更作为绩效考核的正加分项，以此来促进司法行政机关的积极性。

（三）加强社会合作，共同促进社区矫正管理

要想从根本上消除地域管辖对社区矫正人员自由迁徙的限制，必须加强全社会共同关注和促进社区矫正管理工作。社区矫正工作是一项系统工程，仅仅依靠司法行政机关难以独立完成，应该加强社会各界，特别是所在社区、工厂、单位和学校等联合开展对社区矫正人员的教育帮扶，共同努力矫正社矫人员的犯罪心理。通过全社会的努力，各地的社区矫正工作都能够取得比较明显的成效，无论社区矫正人员在什么地方接受矫正都能受到同样的监管和相同的对待，那么就没有必要对社矫人员的居住地变更做出过多的限制了。

注释：

[1]此数据为动态数据，经常因为新入矫增加和解矫减少而发生变化。

[2]然而，在全国范围来看并不会增加重新犯罪率，因为迁入地增加会与迁出地相互抵消。

（作者通讯地址：南通市通州区人民检察院，江苏 南通 226300）