政策性银行改革

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摘要：2008年12月16日国家开发银行股份有限公司在北京正式揭牌成立，标志着我国政策性银行的商业化改革在金融业正式展开。本文通过对我国政策性银行的发展现状及存在问题进行分析，可以看出政策性银行的改革对于我国经济发展有着不可估量的作用。

关键词：政策性银行；商业化改革

一、我国政策性银行发展现状

政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。最初设立三家政策性银行主要源于以下几方面的原因：首先，为了弥补市场资源配置不足。20世纪九十年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大的金融风险。其次，为解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导的高度重视。最后，为专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。为解决上述问题，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行。

1998年以来，三家政策性银行每年近3，000亿元的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%。

二、我国政策性银行的制度缺陷

1、缺乏相关法律制度保障业务运营。我国政策性银行至今没有单独的立法，成立时国务院的批复文件也没有根据发展条件的变化而修订，成为政策性银行业务进一步发展的瓶颈。而国外政策性银行一般是先立法，再依法设立并经营，金融制度通过立法确定，并根据情况变化及时修订和补充，如《日本开发银行法》、《韩国产业银行法》等。

2、国家信用和担保内容缺失。开发银行属于政府独资经营的政策性银行，享有准财政资信等级，这是开发银行运营的基础。但我国政策性银行的国家信用缺乏实质性内容，在资本金补充、财政补贴、税收政策等主要方面的支持有限，与国际上规范的政策性银行相比，存在较大差距。

3、资本金及充足率不足。我国政策性银行目前尚未形成资本金补充机制，资本充足率有下降趋势。而国外政策性银行除了实收资本外，还注重增加资本准备，资本充足率与政府给予的国家信用支持相匹配，通常高于一般商业银行。

4、银行功能不完善，管理手段不到位。近年来，国外开发性银行正由专业银行向综合银行转变，在传统银行业务基础上开拓资本市场业务。而我国开发银行的业务范围过于狭窄，主要资产业务仍为单纯贷款业务，缺少国外同业所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务，难以运用市场化、商业化手段实现政策性目标，随着金融体制改革的推进和市场开发程度的深入，将难以满足客户日趋多样化的需求，难以适应市场要求。

5、缺乏健全的风险管理体系。国外政策性银行主要通过构筑政策支持体系建立风险管理体系。保证贷款回收和防范化解风险，其核心是建立可靠的担保体系，优先清偿债务，以及资产证券化等。而我国政策性银行这方面的支持和手段较少，运营中有较大的风险。因此，提高信贷决策质量，建立和改进信贷风险管理是政策性银行发展的迫切需要。

三、政策性银行商业化改革的必要性

回顾历史，我们在1994年建立三家政策性银行时，基本思路是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，该模式此后逐渐陷入困境。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节，金融体系中各个层面的制度优化问题再次摆到了我们面前。其中，对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位，也成为推进金融改革与提高金融效率的重要突破点。改革开放多以来，我国经济持续高速发展，人民的生活水平不断提高，基础设施建设不断完善。

政策性银行商业化改革是进一步促进开发性金融的必然选择。开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在国际上已有百年历史。从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。开发性金融对经济增长产生作用的主要渠道是投资资源的有效使用促进生产效率的提高，完成的途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。

政策性银行的商业化改革是维护我国金融安全的必然选择，并且在另一方面能为我国经济的发展起到一定的贡献作用。随着改革开放的进一步深化和全球化的进一步发展，金融业全球化的竞争时代将不可避免的到来，我国的政策性银行如何在与国外优秀商业银行的竞争中保持自身的优势，为我国的经济发展提供金融支持是政策性银行在未来发展中迫切需要解决的问题。通过商业化改革后，依靠自身的优势和不断发展的中国市场，逐步发展自身的核心竞争力，维护国家的金融安全，并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持。

通过分析，在当今金融体系发展及改革的形式下，为了尽可能地满足经济发展的需要，鉴于我国政策性银行所存在的种种弊端，对政策性银行进行商业化改革势在必行。国家开发银行的商业化改造为其他政策性银行今后的改革与发展奠定了基础。为了更好地实现政策性银行的改制，我们应该以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。