国防工业运行中的政府失灵及其防范

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摘 要：政府失灵是指政府对经济调控和干预的低效率或无效率。在国防工业有效运行方面，也存在比较突出的政府失灵现象。政府失灵的产生，既有政府自身难以克服的缺陷原因，也有政府制度本身不完善方面原因。为了克服国防工业运行中的政府失灵问题，必须从制度建设上加以纠正和防范。

关键词：国防工业；政府失灵，成因；防范

国防工业是政府主导产业，政府在国防工业运行中发挥着极其重要和特殊作用。在理解国防工业运行中的政府作用时，人们更多看到的是政府的积极作用，而很少看到它的消极作用。后发国家国防工业依靠政府力量的迅速崛起，使人们更加坚信这一点。事实上，在国防工业有效运行方面，如同市场会失灵一样，政府也会失灵。深入分析和探讨国防工业运行中的政府失灵问题，对于完善政府职能，提高政府效能和国防工业运行效率具有十分重要意义。

一、政府失灵的主要表现

政府有广义和狭义之分，本文探讨的政府是广义政府，包括行政机构、立法机构和军事机构。所谓政府失灵，是指政府对经济调控和干预的低效率或无效率。萨谬尔森指出：“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[1]在国防工业运行中，政府失灵主要有以下几种情况：

1．政府的干预未达到预期的目标。政府对国防工业进行干预和控制，目的是为了实现一定的目标。当政府对国防工业的干预事与愿违，最终并未达到预期的目标，就是政府失灵现象。政府对国防工业进行干预所要达到的预期目标主要包括安全目标和效率目标。基于国防安全的需要，政府通常会采取一系列政策和措施，如通过保密制度、军用标准和特许生产等对军工生产进行严格管制，或签订长期契约。这些制度安排将阻碍新厂商的进入，制约竞争效率的发挥和新技术成果的运用，这不利于武器装备技术水平和生产效率的提高，甚至影响装备的正常交付使用。如果政府采取的有关政策和措施所引起的安全损失大于安全所得，与当初所要达到的安全目标背道而驰，政府失灵就产生了。政府为了提高经济效率，降低武器装备的采购费用，也会采取相应的政策措施，比如，在武器装备采购过程的生产环节，政府作为委托人通常只雇佣一个人，即由一家厂商来承担武器系统的生产。这种制度安排的目的主要是为了防止资源的重复配置，以及通过规模经济降低武器装备成本和价格，从而减少装备的采购费用。但与此同时，也伴随导致武器装备成本和价格增加的因素。因为，当政府依赖于某一厂商时，武器装备的生产和供给就处于垄断条件之下，不仅厂商缺乏降低成本的外在竞争压力，而且由于市场缺乏相应的替代产品，政府容易被厂商“俘虏”，厂商通常可利用其占有的信息优势和市场势力向政府“敲竹杠”，迫使政府接受某些不合理的要求，如提高军品订价，降低产品技术和性能指标，以及延期交货等。如果政府采取的某项政策措施所节约的费用小于为此而增加的费用，就未能达到节约费用的预期目标，出现了政府失灵。

2．政府干预的成本大于收益。政府对国防工业的干预达到了预期目标，也可能出现政府失灵。政府对国防工业的干预可以带来一定收益，同时也会引起一定成本支出。政府干预的成本包括直接成本和机会成本。其中政府干预的直接成本主要有组织成本、立法成本、执行成本和“寻租”成本等。政府干预的机会成本，是政府对国防工业进行干预所放弃的收益，包括强化其它领域的有效管理所增加的收益，精简政府机构、人员和减少执行费用带来的收益，以及克服政府、腐败行为和决策失误带来的收益等。政府干预的收益与成本关系可能有以下三种情况：成本等于收益，成本小于收益和成本大于收益。如果政府干预的成本支出等于其带来的收益，政府的干预就视为可有可无，这种情况下的政府干预是多余的；如果政府干预的成本支出小于其带来的收益，政府干预有效率，政府的干预必不可少，应当予以高度重视；如果政府干预的成本支出大于其带来的收益，说明政府干预无效率，干预不如干预，这种情况下属于政府失灵现象。我们以政府对军工厂商的装备生产进行成本和价格审核为例。政府对军工厂商的装备生产进行成本和价格审核，主要目的为了控制装备成本和降低采购费用。但政府对厂商装备生产的成本和价格进行审核需要一定人力、物力和财力。假定政府对厂商装备生产进行成本和成本审核达到了降低装备价格和节约采购费用目的，但如果政府为此而支出的成本大于所节约的费用，实际上导致了效率的损失，说明政府失灵了。

3．政府的干预产生负面效应。政府对国防工业进行干预会产生某些难以预料的派生的外部效应，包括正外部效应和负外部效应。如果政府对国防工业的干预产生了负外部效应，它不仅可能影响国防工业自身的发展，而且还可能制约社会经济其它部门的发展，引起社会福利水平的降低。比如，政府为了防止国防工业某个部门的萎缩或者阻止某个部门的失业而对这个部门进行扶持，包括扩大产品的购买规模，增加政府投资和给予优惠贷款等。但与此同时将可能产生如下负外部效应：扩大对不必要武器装备的购买规模，将制约军队武器装备的发展，影响军事变革和军队战斗力的提高；购买的武器装备超出军队实际需要，将导致武器装备的闲置和浪费，并增加不必要的保管和维护费用；政府投资的增加和优惠贷款规模的扩大将挤占其它急待发展领域的资源，造成社会资源配置的低效率；政府的扶持政策可能会引起厂商的依赖心理，使厂商缺乏必要的创新和发展压力，导致生产的低效率；政府的扶持政策还可能起到保护作用，影响和制约国防工业的技术进步和产业结构的提升；等等。如果政府干预产生的负外部效应远远大于其正外部效应，不仅可能引起厂商自身生产的低效率，而且可能导致社会资源配置的低效率，这是政府失灵的明显表现。

除此之外，政府失灵还表现为政府对某些情况的发生难以预测和控制，或者在解决某些问题时无能为力。政府对国防工业的调控和干预，特别是有关政策措施的制定和实施，主要是基于国家安全形势的判断和对战争发展规律的认识。由于国家安全形势和战争的变化具有不确定性，政府难以就此作出准确的预测和判断，从而容易使政府制定的国防工业发展政策措施偏离安全形势和战争发展的方向，导致资源配置的低效率。比如，政府在制定国防工业发展战略和长远规划时，如果政府预测未来国家安全形势极为严峻，并制定出大规模发展国防工业的规划和计划，一旦政府的预测偏离了国家安全形势发展的方向，即国家安全形势朝向更加有利的方向发展，那么就会导致造成国防工业生产能力的过剩，影响整个社会经济的发展，造成社会资源利用效率的下降。

二、政府失灵的主要成因

国防工业运行中政府失灵产生，既有政府自身难以克服的缺陷原因，也有政府制度本身不完善方面原因。概括起来讲，导致政府失灵的原因主要有以下几个方面：

1．内部效应。现实中，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的行为目标。政府官员和政府机构追求自身利益或自身的组织目标而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内部效应或内部性（internalities）。内部性被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。在国防工业运行中，内部效应使政府行为目标与公共利益目标之间存在差异，从而使政府干预活动的有效性受到影响。在国防工业运行中，政府对国防工业的调控和干预也是由具体的政府官员来行使的。政府官员也是“经济人”，有自身的利益目标，包括 “薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权”等[2]。政府官员通常将自身利益内化于政府机构中，通过政府机构的行为来实现自身利益。政府官员和政府机构追求自身利益的结果，必然导致政府军工管理机构的扩张和政府预算的增加，并对国防工业运行具有强烈的干预冲动。这不仅可能导致政府职能与政府能力的不一致，从而降低政府行为效率和国防工业运行效率，而且将导致社会福利的降低。对于西方政府来讲，为了争取选票和获得连任，政府会采取满足选民短期利益的策略，从而为国防工业的长期发展埋下隐患。另外，西方政府通常是某些特殊利益集团的代表，其国防工业政策主要是服务于军火商和特定区域选民的特殊利益，难以同国防工业运行的效率目标相一致。此外，作为政府人的政府采购人员，由于其“经济人”的特性也容易“假公济私”，或者同厂商进行合谋，通过满足厂商不合理的利益要求来实现个人利益最大化，导致资源流向非生产领域，造成资源配置的低效率或无效率。

2．政府机构的低效率。政府对经济活动进行有效干预的必要条件之一，就是政府机构必须是有效率的。政府机构有效率，是指政府能以更少的投入获得更高的产出。然而，现实中的政府机构往往是高投入、低产出的，具有低效率的特征。究其原因：首先，装备采购和军工管理机构是一个非市场机构，其收入（可支配的资源）主要来自于通过税收而形成的政府财政，完全背离市场的要素报酬原则，其支出则用于装备采购等公共开支，缺乏硬约束机制。由于政府活动的收入与成本是割裂的，因而政府对国防工业的干预就缺乏降低成本的动力和压力，导致政府行为的低效率。其次，政府行为是一种垄断性的活动，没有被竞争淘汰出局的压力，即使政府机构低效率运作，仍然可以持续生存下去。同时，对政府机构效率进行评估和评价也很困难。根据沃尔夫的说法，没有一个公式能够说明政府活动的产出的必要和最小限度，也没有简单而一致的标准可以用来准确衡量“非市场”规模的大小。[3]再次，政府的扩张导致成本不断增大，使得政府机构效率难以提高。政府机构对国防工业活动干预的低效率，不仅表现为政府行为本身的高投入和低产出，而且最终会造成国防工业运行的低效率或无效率，使国防工业必须以更高的投入来获取一定的产出。

3．信息的不完全性与政策的局限性。政府干预经济活动的有效性，在很大程度上取决于政策的合理性，以及合理政策的正确实施。这一点又在一定程度上有赖于政府对信息掌握的完全性程度。在现实中，军工厂商有其私人信息，并且在信息的占有上具有一定的优势，政府不可能监督它们的所有行为，因而政府的政策效果具有一定的局限性。比如，在军事订货过程中，政府存在着对武器系统技术性能的偏好，军工厂商则把发展技术先进的武器系统作为得到生产合同的最佳途径。对于军工厂商来讲，如果赢得初始合同就可能导致随后的“大宗买进”，从而获得更丰厚的利润。为此，厂商为赢得初始合同就会利用其信息优势隐报其风险或成本，并在随后合同的执行中来弥补损失。如果政府在武器系统生产的风险和成本上不能掌握较充分信息，就可能导致在厂商的选择上出现失误，使国防合同落入并不“优秀”的厂商手中，出现所谓的“逆向选择”问题。而当政府决定主要武器系统由某一家厂商来生产时，武器系统的价格不能通过竞争来确定，绝大多数的生产合同的签订，将只能是同一家厂商进行谈判的结果。[4]政府和厂商对定价信息占有是不对称的，通常厂商占有更充分信息，因而政府定价决策可能难以起到激励厂商降低成本的作用，导致武器系统生产效率的损失。

4．政府决策的时滞效应和最优决策的时间不一致性。政府的决策通常需要一定的时间，而市场等环境的变化又是瞬息万变的，因而政府的决策与实际情况很难保持一致，从而导致军工厂商的资源和社会资源配置的无效率。即使政府的决策是最优决策，但由于最优决策的时间不一致性也会导致政府政策的失灵。在拉姆齐均衡中，政府作一次性决策在先，消费者根据给定的决策作选择在后。在实际中，政府可以随时改变政策，而公众没有能力约束它的行为。在制定之初被认为是最优的拉姆齐政策，随着时间的流失不再是最优的了，如果政府能够不受约束地改变主意的话，它将选择一个不同的政策。这一现象被基德兰德和普雷斯科特称作最优决策的时间不一致（time inconsistency）问题。[5] 比如，在国家安全形势极其严峻条件下，政府作出了对国防工业规模和结构进行重大调整的最优决策，但政策的落实在后且需要经过较长的时间，如果政策落实过程中安全形势发生了逆转，战争的阴影一扫而去，这时政府就需要改变和调整当初制定的有关政策，致使政府当初的政策失效。比如我国20世纪60—70年代大规模的“三线建设”就属于这种情况。

除此之外，“寻租” （rent-seeking）也是导致政府失灵的重要原因。所谓“寻租”就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（ 缪勒语）。而所谓租或租金，按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。缪勒在《公共选择II》一书中将寻租分为三类：一是通过政府管制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是在政府订货中的寻租。寻租活动导致政府失灵，是因为它是资源配置无效率的一个根源。军工生产的进入管制和政府作为惟一买者的特征，使军工生产中存在着比较突出的寻租现象。国防工业运行中发生的寻租活动，是一种非生产性活动，尽管军工厂商的利益不受损，甚至还会从中收益，但从整个社会角度讲并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的财富装入某些私人腰包。不仅如此，发生在军事订货中的争权夺利的寻租活动，还会严重影响和损害军人的声誉和形象，导致廉正成本等社会成本的增加。

三、政府失灵的纠正与防范

通过以上的分析可以看出，政府失灵在一定程度上将导致国防工业运行的低效率，而政府在国防工业有效运行中出现的失灵现象，不仅是由政府本身的特性决定的，而且也由政府行为不当的原因。因此，为了发挥政府在实现国防工业有效运行中的作用，就必须根据政府特性和政府职能有效定位的要求，来纠正和克服政府的失灵现象。

1．明确政府干预的目的和职能范围。应当明确，政府对国防工业干预的目的是为了提高国防工业的运行效率，包括生产效率和配置效率，经济上的效率和安全上的效率。如果有助于国防工业运行效率的干预活动，就应当大胆地进行干预；反之，如果不利于国防工业有效运行，特别是那些只会降低国防工业运行效率的干预政策和行为，就应当毫不犹疑地放弃政府干预，并让位于企业和市场。比如，将所有军用产品的生产都纳入政府管制范围，将限制竞争和新技术的采用，不利于军工运行效率的提高。为此，可将部分军品（如军品通用品）的生产纳入市场，通过发挥市场机制的调节作用来提高军工生产的效率和资源配置效率。国防工业是一个特殊的产业，政府职能的范围不完全等同于一般产业。国防工业与一般产业的不同之处，主要体现在军品买方垄断和军品特殊的使用价值上。因此，政府在国防工业运行中的职能定位，除了反映一般产业的要求之外，还必须反映国防工业的特殊要求。从政府职能定位的一般要求来讲，政府职能定位范围主要是：维护法律和秩序；界定和保护产权；提供公共产品和服务；维护社会公平；保证宏观经济的稳定运行等。而从国防工业的特殊要求来讲，政府职能的定位范围还应当包括与有效保障国防需求相适应的内容，如准入管制、特许证管理、保密制度的贯彻落实、制定实施军用标准和规范等方面职能。为了确保国防工业的有效运行，要防止政府职能定位出现错位、越位或缺位等现象。

2．提高政府决策的科学性。政府对国防工业运行进行干预的基本手段是制定和实施有关的政策。政府政策的制定和实施，在很大程度上规定着国防工业的运行效率。为了使政府政策能够合理地指导国防工业的活动，从而确保国防工业的有效运行，就必须提高政府决策的科学性，避免政府决策失误造成国防工业运行的低效率或无效率，防止出现军工发展的大起大落给社会资源造成浪费现象。为了提高政府决策的科学性，首先，应当在政府职能进行合理定位的基础上，使政府对国防工业进行干预和调控的政策不仅能够充分地反映国防工业的特点和要求，而且能够比较充分反映国家在一定时期的制度环境和外部环境特征。其次，必须建立一套科学的、行之有效的决策机制。在政府政策的决策过程中，要注重决策过程中的信息收集、整理和分析工作，避免信息的不完全和信息的失真造成决策的失误；要按照科学化的决策程序来进行决策，避免“拍脑袋”式的随意决策所导致的决策上的失误；要确保决策的及时性和适时性，避免政策的滞后或超前所导致的政策失效现象。政府在对国防工业进行干预的过程中，如果将政府政策的制定建立在科学决策基础上，就能够很好地确保政策的合理性，从而避免政府失灵问题。比如，政府作为军品的惟一购买者，如果军品需求规模的决策是科学的，那么就可以避免军品过度生产给社会资源造成浪费，也可以避免军品供给不足给国防安全带来的危害。

3．提高政府机构的效率。政府政策的制定和实施，都要依靠政府机关的工作人员避免政府失灵的核心问题，就是提高政府机构的效率。提高政府效率，就是使政府以最小的社会代价采取集体行动或发挥政府作用。为了提高政府效率，首先，应当按照效率原则和政府职能有效定位原则设置军工管理机构，使军工管理政府机构的设置与其应该履行的职能相适应，防止出现“有事无人管”和“有人不管事”现象的出现。其次，要注重军工管理机构公务员队伍建设，建立一支精明强干的公务员队伍。再次，应当将竞争机制引入军工管理机构，建立一种责任制和优胜劣汰机制，将决策权和执行权同其后果密切联系在一起，增强政府机构及官员关注其行为效率的动力和压力，充分发挥政府机构和官员在提高政府效率方面的积极性和主动性。最后，要提高军工管理机构的管理能力，同时约束政府的随意干预和腐败行为。这一点是所有政府部门面临的一个共同难题。正如詹姆斯·麦迪逊所指出的：“在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府时，最大的困难是：你必须首先使政府有能力控制那些被管理的人，尔后使政府能够控制其自身。”[6]由于国防工业不仅与国家经济活动关系密切，而且事关国家安全大局，因而在提高军工管理机构效率方面，所要处理的问题多，关系也比较复杂，困难相对来讲也更大。因而，政府在对国防工业进行调控和干预方面，应当把建立有效政府作为目标。

4．用“法治”来约束政府。政府，作为人民意识的体现者，它代表社会整体利益；但作为一个组织，它又要追求其自己利益。政府在缺乏制度约束的情况下，往往会置社会利益于不顾，并利用掌握的公共权力寻求自身利益最大化，从而产生创租、寻租和腐败等扰乱市场秩序现象。[7]政府必须被约束是市场经济所要解决的一大难题。在约束政府的制度安排上，法治通常被认为是一种有效的制度安排。“法治”不等同于“法制”，“法治”是经济人（企业和个人）和政府都置于法律的框架下，都受到法律的约束。“法治”下的政府在法律之下，受法律约束，是有限政府。“法制”是政府以法律为工具来管制经济人，但政府自己在法律之上，不受法律的约束。因此，法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保证。[8]尽管国防工业为政府主导产业，但这并不意味着政府就可以为所欲为。为了保障国防工业的有效运行，政府对国防工业的调控和干预活动应当在法律框架内，行使政府职能的官员也应当接受法律的监督。为此，无论是装备订货部门，还是军工行政管理部门，它们在履行采购、管制、调控等职能过程中必须克服和避免长官意志，一切都得依法行事。这不仅可预防寻租和腐败现象，避免资源配置的无效率情况的发生，而且可防止出现政府滥用行政权力和出现政策多变现象，从而使国防工业的运行能有一个比较稳定的预期，起到充分调动厂商积极性和主动性作用，使国防工业的效率和效益不断提高。

注释：

[1] [美] 萨谬尔森、诺德豪斯：《经济学》，中国发展出版社，1992年版，第1173页。

[2] Niskanen,W.A.Jr,Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton,1971,S38.

[3] [美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社，1994年版，第134页。

[4] Rogerson,W.P.,1992,An economics framework for analyzing DoD profit policy,R-3860-PA&E(RAND Corporation, Santa Monica, CA).

[5] Finn E. Kydland and Edward C. Prescott, Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of Optimal Plans, Journal of Political Economy, Vol.85（No.3, 1977）, pp.473-492.

[6] 转引自世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年版，第99页。

[7] 王红玲：《当代西方政府经济学理论的演变与借鉴》，中央编译出版社，2003年版，第254页。

[8] 钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社，2003年版，第46-47页。