中日政策性金融监督制度比较研究
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摘要：本文通过对日本政策性金融制度独特的监督机制在法律授权与制约机制、主要官员进行选择与任免的机制、国家审计机构的定期或不定期审计（稽核）机制、相关部门的协调、决策与制约机制等方面的比较分析,提出完善我国政策性金融监督体制的具体对策与政策建议。
中图分类号：D912 文献标识码： A
政策性金融监督机制，是一国通过政策性金融特别立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的过程和方式。政策性金融监督机制也体现了一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。各国在这方面表现出了一些明显的共性特征。在这里，主要结合日本的情况进行比较说明。
一、日本的政策性金融监督机制
日本对政策性金融和商业性金融实行了机构分离，业务分离，管理分离，法律分离，从而把二者严格划分开来。因而日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。相关的法律包括《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。具体的监督机制分为以下几个方面：
（一）法律授权与制约机制
日本对各种政策性金融机构分门别类地单独立法，并在适当的时候进行修订、补充和完善，使本国的法律具有一定的动态调整性。日本政策性金融一个机构一部法律的管理体制和完善的立法体系比较典型，以《日本进出口银行法》为例，该法于1950年 12月15日施行，其后经过多次修改，并随着新银行法的施行于 1985年 6月7日再次进行了修改，随着1999年4月 23日《日本国际协力银行法》的颁布，同年 10月1 日成立的日本国际协力银行取代了日本进出口银行及其海外经济协力基金。在由日本最高立法机构分别通过的《日本政策投资银行法》的授权保障下，政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。
（二）政府首脑对主要官员进行选择与任免的机制
日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命，日本进出口银行除理事外均由内阁首相直接任命。这样可以保证政策性金融机构更好地贯彻和配合国家的社会经济政策或意图，真正地充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的特殊工具。
（三）国家审计机构的定期或不定期审计（稽核）机制
政策性金融作为一种政府行为和公有企业形式，不可避免地由于受到制度安排方面的严重约束而产生一些负面影响。日本政策性金融在战后日本经济的恢复、复兴与高速增长中的启动作用功不可没，但在其具体运作中也曾为金权交易提供过温床。因此，接受国家审计管理部门的财务监督，是使政策性金融机构能够守法高效运营并在不发生重大亏损的基础上稳健经营的重要环节。日本政策性金融每年的投融资规模和投向等宏观计划（财政投融资计划），及其该计划的执行情况（包括各政策性金融机构每年的资金运用等财务情况）都需接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴日本政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。我国目前的政策性金融监督现在存在很多问题，但是当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规实现依法监督、制约和引导的规范性要求。
二战后，国外政策性金融机构蓬勃兴起，其中一个比较显著的特征是，机构建设与法制建设同步进行，不同的政策性金融机构有不同的专门法律，而且这些单独立法与时俱进，具有一定的动态调整性特点。相比之下，我国政策性金融专门立法严重滞后，先天不足，这也是导致政策性金融机构一度经营亏损和无序竞争等问题的根本原因之一。在制定法律的过程中，要明确我国的政策性金融机构是一种特殊的公法法人的法律属性或性质。并对各种政策性金融机构要分别单独立法。
总之，要学习和借鉴世界各国在政策性金融立法方面的成功经验，并考虑到我国经济金融运行的环境因素和政策性金融机构运作十年来的实际情况，统筹规划，分别立法，在法律内容上体现出普遍性原则、基本规则与不同机构业务特殊性、规范性要求的有机统一，切实走出一条有中国特色的政策性金融立法的可持续发展之路。
(二)采用宏观和微观层面相结合的监督方式
在宏观层面，建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。在微观层面，由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)作为政策性金融机构监督主体。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。董事会的特殊性体现在政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
（三）制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
考核指标要定量化和具体化，含义必须明确，可统计和进行纵向、横向的比较，要超越类似于或雷同于商业性金融机构的盈利性考评要求，在注重评价政策性金融的政策实现度的基础上，将其政策性贡献同其工作业绩和工作报酬也同时挂钩和制度化，体现规范、约束机制与激励机制的有机统一。
（四）注重发挥国家审计监察和新闻媒介的社会舆论监督作用。政策性金融机构也要定期向社会公众公开、公布财务报表和业务活动情况，增加透明度，以尽可能地防止“内部人控制”和寻租现象。
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