“土地换保障”新探

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摘 要：随着工业化和城市化的发展趋势，我国大量的农村用地被征用征收，被征地农民的数量持续增加，失地农民的问题逐渐出现在人们的视野中，在当下政府实践了多种安置模式，土地换保障方式一致受到学术界的争议，在借鉴前人的理论基础上提出两个新的观点，认为土地换保障思想模式包含了货币补偿型模式、集中开发型模式、土地入股型模式，而并非属于并列不相关的模式，同时认为“土地换保障”应转为“土地转保障”且用三个维度社会保障、政治权利、经济保障来更好的阐述失地农民问题。

关键词：土地换保障；土地转保障；三个维度

一、问题的提出

土地是农民安身立命之本，然中国同时作为一个发展中国家，实现工业化和城市化成为必然趋势，随着城市化进程的加剧，大量的土地被征用征收，被征地农民数量逐年增加，有国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出：在严格控制的前提下，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人。 若占用耕地指标得不到控制或非法占地，失地农民将远远超过7800万人。随着时间的发展失地农民问题会越来越受到社会的重视，其社会保障、安置、就业、征地补偿等问题若得不到很好的解决将会不利于城乡一体化格局的建设。就近年来中国政府一直积极探索安置模式，但就土地换保障这一方式自出现以后，受到了学界的广泛的关注，土地换保障是指在规划区范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项社会保障，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费，土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用全部或一部分用于失地农民的社会保障。 目前在国内学界对以“土地换保障”为题进行的研究已经已初具规模，专家学者进行了大量的研究，提出了质疑同样也受到肯定。

二、文献综述

在国内，宓小熊（2009）认为：“土地换保障的完整意义是农村集体收归国有，外出农民享有社会保障权益，认为土地换保障是能够解决农村社保困局的。卢海元（2012）《土地换保障：扩大推动发展民众基础的政策选择—被征地农民的社会保障的理论与实践》一书中认为：“土地换保障”是农民分享经济社会发展成果最独特有效的制度形式，且在书中明确了失地农民的外延和内涵，指出土地换保障而非是土地换社保，土地换社保只是土地换保障的第一步。然郑雄飞（2011）认为：“土地”和“社会保障”二者从“资源”的角度切入，二者是存在不同点的，认为基本保障不可换，不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府责任，同时认为补偿保障可以换，能够利用地上权利及其资产收益来添置基本保障利益。马小勇、薛新亚（2004）认为：如果不进行置换就意味着农民获得双重保障，对其他社会成员不公平。

在国外，国外学者就主要从失地农民生活现状和形成原因进行研究， 如英国历史学家考特认为英国 “圈地运动”， 使失地农民不是流入城市就是沦为农业工人阶级， 这些丧失了一部分甚至全部收入的农民， 去城市务工是他们唯一的出路。美国社会学学者帕克则认为失地农民进城对城市秩序造成了巨大的冲击。

三、自我研究价值

学术界对土地换保障的研究进行了众多的正反两面的研究，对“土地换保障”这种思想方式的改进，发展都起到贡献的作用，笔者在借鉴以前学者观点的前提下表达个两个不同的观点。

（一）土地换保障思想模式包含了货币补偿型模式、集中开发型模式、土地入股型模式，而并非属于并列不相关的模式

社会保障是国家或社会依法建立的，具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。 在中国，社会保障则有各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称。 因此社会保障就笔者的理解不仅包括基本保障也包括了发展保障，失地农民在土地被征用征收，政府委托置换机构根据部门规定的安置费等对符合条件的家庭成员统一办理社会保障，在现实中有着浙江嘉兴杭州土地换社保模式，可以概括为“三统、一分别”，三统即为政府统一实施征地，统一补偿政策、统一办理失地人员农转非和养老保险。一分别即为不同年龄段的安置对象分别进行安置，如：对达到退休年龄的被征地人员，一次纳15年养老保险，次月开始发放养老金；对男45～60周岁，女35～50周岁的被征地人民，为其一次纳15年养老保险，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发放生活补助和医疗包干费每人160元等内容。 成都市温江区2006年推出的“双放弃、三保障”，农民自愿放弃土地承包经营权和自身宅基地将会获得城镇户籍和社会保障权益；成都市在2008年出台的《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》和《成都市耕地保护基金筹集与使用管理实施细则（试行）》用耕地保护金来充实农民养老保险个人账户。

纵观上面的土地换保障的类型，保障的内容大多都集中在社会保险上面，然社会保障不仅仅只有社会保险，还有着其他等内容，所以上面的应该用土地换社保来总结，上面已经提到社会保障还应该有着发展保障，失地农民在有了一定的青苗费等货币保障，政府委托的机构安排的养老，医疗保险以及更甚的教育培训再就业等保障后，失地农民的长远以经济发展保障体现在？

在我国，集中开发型模式在现实中有湖南咸嘉模式，他具体体现在“三集中、三统一”，三集中、三统一即集中管理土地，统一进行拆迁补偿；集中安置农民住宅，统一进行综合开发；集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活，小区管委会对征用土地的土地补偿费和劳动力安置费进行集体统筹管理使用，对统一留用的资金，一部分以“咸嘉村安置退养基金”的形式存入银行，一部分用于投放小区综合开发。所得银行利息和开发所得银行利息和开发所得利润、物业收入都以红利形式发给农民。

土地入股型模式，在我国宪法规定：城市土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地除有法律规定属于集体所有。若农村土地要开发出来就得改变土地的土地的所有权性质，农地变为城市用地，所有权由集体转向国家，土地开发中的巨大收益也随之归国家所有。这无形中损害了农民的利益，土地入股模式，在一些地方在不改变农民土地所有权和使用权的前提下，推行集体土地股份合作制，把农民承包的土地折成股份，使农民的土地在农转非中得到不断增长的利益。

不管是货币安置还是土地入股、集体开发型，都是以保护失地农民的利益为基调，这些都是失地农民发展性的保障，原有的养老、医疗、救助等是失地农民应有的基本保障，虽这些保障体系还不完善，但是土地换保障的思想模式已经囊括了这些安置模式的内在含义——保障失地农民的生活水平不降。几种安置模式的交集就在于土地换保障思想。可见从这一点可以看出在失地农民失去土地后，对于他们的保障不仅仅是我们想的那么简单，保障一词是个宽广的概念，不仅是保障了吃喝，还包括了他们以后的长远生存发展。

（二）土地换保障这一思想概念应变为“土地转保障”

曾有学者提出土地换保障的方式对被征地农民是不公平的，社会保障的最终责任主体是国家和社会，国家和社会为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入困境，并体现出公平性。国民都享有社会的保障，用土地换取保障，用一种生产资料换取国民都该享有的社会保障，这就与社会保障的本质特征（体现公平性）相悖。“转”字在《现代汉语辞海》中解释为：

（1）动词，改变位置、方向、形势或情况等；

（2）动词，绕着某物移动，打转。用“转”字就避免了用“换”字中的农民用自己的土地去换取社会保障，转—一种形势变到另一种形势情况，由以前农民以土地为生产资料来保障自己的生活，在土地被征收征用后，自己的生活形势转变成借用征地补偿的费用来开始国家政府的，集体的、个人的努力来安置自己的新生活。然“土地换保障”变为“土地转保障”不仅仅是一个词的转变，怎么转成为笔者探讨的重点。具体从社会保障（社会保险、社会福利、社会救助等）方面、经济、政治权利三个维度来探讨。

在城乡二元结构的社会中，保障农民和城市居民同等的权利，实现公平应是我们的基本前提。失地农民在失去土地后很多转为城镇居民户口，但是他们并没有和城市居民享有同等的待遇，一直以来农民被赋予了贫困、落后的帽子，把农民看做是贫穷的代表，一直以来社会保障都是城市为先农村为后，如在医疗方面，虽20世纪50年代我国农村有着集体经济和农民共同出资的农村医疗制度但随着改革开放家庭联产承包责任制的推行和经济体制的改革，农村集体经济名存实亡原有的合作医疗组织失去了经济支持，原有的保健网逐渐解体且原有的医疗保障水平很低，直到2007年才提出“新农合”；在社会救助方面，在1999年城市低保制度已慢慢建立，而农村低保在2007年才提出来，前后两者相差年份大；在其他社会保障方面也有着诸如此类的差距。所以在面对失地农民这个特殊群体，在保障失地农民和城市居民同等的社会保障权益，在衔接部分失地农民原有的“新农合”、养老保险、社会救助低保问题加大力度，征求社会的意见，实现失地农民更快的完善社会保障问题。

在经济方面，失地农民失去了他的生产资料——土地，加之农民的文化程度水平不高，再就业就成为重点。在现实生活中虽已经在失地农民再就业问题采取了一些措施如给予失地农民一些“教育培训补助”、政府采取市场竞争性机制选取培训教育机构等方式，但是，具有再就业能力的失地农民有着25-30、30-40、40-50三个年龄段，一些步入中年且具有再就业能力失地农民让他们呆在教育机构进行成人教育难度远比青少年大，政府如何有针对性的采取措施、个人自身技能提高、社会的努力与包容成为了突破点。

在政治权利方面，政治权利的保障很容易被我们遗忘，但是失地农民同样具有国家法律规定的公民政治权利，如选举与被选举、建议、批评、检举、享有社会保障等的权利，但是在现实生活中并非如此。如在征地时大多都是“事后听证”纵观下面的数据：（李小云等学者对八个贫困县，16个村，有效问卷644开展调研）

不知道 知道一点 知道

百分比% 百分比% 百分比%

选举权 23.3 16.8 59.9

受教育权 28.4 23.9 47.7

劳动休息权 56.0 18.4 25.7

社会保障权 52.2 21.3 26.6

土地承包权 13.7 22.8 63.5

宅基地使用权 27.2 25.2 47.6

名誉权 53.4 20.3 26.2

人格权 48.6 23.3 28.1

生命权 48.4 21.7 29.8

健康权 45.7 24.1 30.2

（来源于李小云、左停、叶敬忠《2008中国农村情况报告》北京：社会科学文献出版社.2009.7.第351页表一）

根据图表可以看出很多农民对社会保障权、劳动休息权等不知道的占很大比例。所以政府的措施，失地农民自身的加强、社会的维护成为突破点。

（土地转保障三个维度）

四、总结

面对中国的城市化和工业化的发展趋势，越来越多的土地被用于城镇，工业的建设，产生失地农民是必然的现象，如何解决好失地农民的问题不使他们成为新的弱势群体，成为关键，且面对自1978年我国农村土地实行家庭联产承包责任制以来，他有其积极的作用，他的不足也慢慢显现出来，在这30年来，土地产权主体模糊、土地经营低下等问题出现，土地换保障的思想模式用于安置失地农民其有效性是无可厚非的，面对对土地换保障的争议都是从不同的角度来研究，而笔者在借鉴前人的观点上，提出自己的看法，也许正如郑功成认为的以特定的社会问题存在的前提下社会保障的项目、方式都应具有其变动性、发展性，所以在解决失地农民问题上更需要我们的探索。

参考文献：

[1]崔砺金等：《护佑浙江失地农民》，《半月谈》2003.第9期.

[2]廖小军.《中国失地农民研究》[M].社会科学文献出版社，2005版，.第166页.

[3]宓小雄.土地换保障——化解农村社保困局。[N].中国经济时报，2009.7.29/第005版.

[4]卢海元.《土地换保障：扩大推动发展民众基础的政策选择—被征地农民的社会保障的理论与实践》[M].群众出版社.2012.

[5]郑雄飞.完善土地流转制度研究：国内“土地换保障”的研究述评[J].中国土地科学，2010.

[6]马小勇、薛新亚.中国农村社会保障制度改革：一种土地换保障的方案[J].宁夏社会科学，2004.

[7]郑功成.《社会保障学》[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

[8]郑功成《论中国特设的社会保障道路》[M]..武汉：武汉大学出版社，1997.6～7.

[9]郑功成《社会保障学-理论、制度、实践与思辨》[M].北京：商务印书馆，2002.

[10]倪文杰、张卫国、冀小军.《现代汉语辞海》[M].人民中国出版社，1994.6.第1643页.

[11]李小云、左停、叶敬忠《2008中国农村情况报告》[M].北京：社会科学文献出版社，2009.7.

作者简介：朱晨，硕士研究生，西华师范大学管理学院，2012级社会保障专业。