学习美国房改经验的遗憾

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制订《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号，简称“23号文”）之前，我国曾几次派团赴美国去考察和学习他们的房改经验。由于每个团的考察时间都很短促，因而当时对美国的经验了解得比较肤浅，汲取其经验就很难到位。现将近十几年不断收集的、比当时了解更深入一些的情况简介如后，并做一些分析。

一、美国的房改和现代住房制度

1930年美国召开全国住房会议，决定实行房改，改革旧的住房商品化、市场化制度，推行现代住房制度，主要内容是，对占居民总数20%的高收入者供应商品房，对占居民总数62%的中等收入者供应含有一定住房福利的社会住宅，对占居民总数18%的低收入供应含有较多住房福利的廉租屋。世界住房界认为，这是一个认真汲取英国房改的经验教训、加以改进和合理化的住房分类供应制度。美国的制度从本国的实际出发，有以下主要特点：

（一）没有像英国那样让居民没有区别地享受同样的住房福利，而是将居民分为高、中、低三种不同收入者，在住房福利支持上，则采取不给、少给和多给的区别对待、分类供应。

（二）没有像英国那样开始时全盘摒弃商品化和市场化，而是一开始就实行住房福利与商品化相结合。即对高收入者实行住房商品化，中等收入者购买了带有一定福利的社会住宅后，可以自由买卖，进入商品化行列。

（三）由于社会上有大量充裕的、可供低收入者租用的住房。因而不建公房，而是让低收入者到市场上去租住政府规定房租以内的住房，低收入者拿出本户25%的收入付房租，其余部分由政府补贴。

（四）美国已形成了一个比较富裕的中等收入阶层，其房价收入比在三至六倍之间。也就是说，已经具有购房能力（注：上世纪80年代和90年代我们曾两次去美国考察，收集到的资料是，各城市的中低收入者的收入分界线，是按占居民18%低收入者的高限反算出来的。当时中等收入者的户年均收入在24000美元至10万美元或12万美元之间。当年美元与人民币的比值为1：8.3，换算成人民币，约为20万元至100万元，在我国是当之无愧的高收入者。固然，1930年中等收入者的收入要低于八、九十年代，但买得起房的仍占多数） 。因此，美国只给中等收入者较少的住房福利，主要有：一是在建社会住宅时酌减税费和提供低息贷款；二是居民购房可以取得最长30年的低息住房抵押贷款（1930年后的较长时间里，美国能坚持推行低息贷款。二战以后，随着居民收入的提高，贷款利息也逐步有所提高）。

（五）居民购房后，按每月归还的抵押贷款本息，相应地减收所得税。这里要说明两点。1.“二战”以后，由于居民的收入进一步提高，绝大多数中等收入者即使政府不给优惠也买得起房。因此，各城市对建设社会住宅的税费和低息优惠已陆续消减。2.虽然有些专家认为社会住宅已经名存实亡，但美国官方迄今仍保留社会住宅这个名称，并保留购房长期抵押贷款和相应减收所得税两项优惠，其好处：一是可以保留政府在住房问题上为广大居民谋福利的美誉；二是有利于刺激中等收入者居民不断地换购更高档次住房的积极性。居民平均一生换购住房次数越多（注：美国居民平均一生换购住房次数在7次以上），市场越活，越有利于推动经济发展。

（六）中等收入者购买社会住宅后可自由租售，即售后可进入商品行列。由于绝大多数中等收入者都具有购房能力，这一办法是合适的，不会引发住房问题。

（七）20世纪初，美国已是住房条件相对较好的国家，住房难的问题不像英国那样突出（当然低收入者的住房问题还是不小的），因而在何时推行现代住房制度，曾反复研究而一直未作决定。而在1929年爆发了世界上最大的经济危机。美国政府当时研究认为，及时推行现代住房制度，不仅能较好、较快地解决低收入者的住房难问题。而且新制度能够把政府投入与调动居民住房消费结合起来，加快住房建设，带动相关产业，有利于加速从危机中复苏经济的步伐。这就是美国在1930年才推行现代住房制度的主要原因之一。

（八）美国政府认为，本国社会上存在的住房问题，主要是因低收入者住房难。只要把他们的问题解决好，全国的住房问题就解决了。办法是：将低收入者的比例定为18%，廉租屋所需补贴资金由中央政府拨付。由于美国政府经济实力强，在国会通过颁布新住房制度后，低收入者所需补贴资金都能如数及时下拨到位，因而成为在新制度颁布后迅即解决好住房问题的国家。

（九）二战以后，美国从其土地资源丰富的国情出发，普遍地推行大套型住宅。新建中等收入者住宅一般的套型多在150平方米以上，200平方米以上套型也占很大比重。特别是最近一段较长的时间里，许多城市大力修建郊区住宅。即在郊区先建一批连接公路主干道（多为高速公路）的乡间公路，然后沿着乡间公路每隔一二百米建一幢住宅。由于这些住宅占地宽阔，套型多在200平方米以上。美国搞大套型住宅出问题，是上世纪八九十年代。当时，二战以前建设的可供廉租屋出租的中小套型住宅因逐步超过使用年限而陆续淘汰，二战后建的大套型住宅又不宜转作廉租屋，导致许多城市出现了廉租屋供不应求的问题。美国既要解决这个问题，又坚持不建廉租屋公房的政策，经反复研究采取了用较多的优惠政策，鼓励住房经营商建设中等套型住宅用于廉租屋的办法。

（十）上世纪八九十年代，有些城市的政府以居民收入提高为由，缩小了低收入者占居民总数的比重，也就是从原来的低收入群体中，挤出一部分人进入需要购房居住的中等收入者群体。这些被“挤出来”的居民，如果购买中等套型的住房还有能力承担。可惜的是，市面上出售的基本上是大套型住宅。他们买了大套型住宅，就成了还款有严重困难的“次贷”者。更因对“次贷”者逐年增多未及时引起重视和采取妥当对策，终于在本世纪初爆发了次贷危机，并成为爆发这次影响全世界的金融危机的“导火线”。

世界住房界的专家评论，美国推行的住房分类供应制度，是一种既合理又有效的现代住房制度。但因其许多具体措施是从美国国情出发的，在学习汲取其经验时，必须与本国国情结合起来。例如，美国已形成一个相当富裕的中等收入者阶层，如果没有这一条件，就不要生搬硬套。又如，美国不建廉租屋公房的办法，是一种既可节省大量的建公房资金，又可省去大量管理公房人员和维护费用的好办法。可惜其先决条件是社会上拥有大量可供出租给低收入者的住房，这是很多国家都无法学习借鉴的。

二、我国学习借鉴美国房改经验的“成”与“误”

（一）23号文采用了新加坡的住房分类供应模式而没有采用美国的模式，这是最为成功之处。

（二）我国学习采用了美国购房长期抵押贷款的经验。遗憾的是，美国曾较长时期实行低息贷款，而我们则利息不低。顺便指出，日本是一个世界住房界认为住房福利稍差的国家。但直到今年，其购房抵押贷款的利息仅为3%。

（三）新加坡人士认为，由于本国没有形成一个富裕的中等收入者阶层，决不能学习美国出售社会住宅给中等收入者后即成为私产任由居民自由买卖的办法。遗憾的是，我们当年不了解新加坡的正确理念，却学习美国和英国的办法，把数量巨大的公房出售，使之成为居民可以自由买卖的私产。