地方政府融资平台风险及对策研究

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【摘要】2008年以来，为应对国际金融危机，我国适时调整宏观政策走向，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在宏观政策指引下，地方政府融资平台一直维持着高速增长，在增强地方政府财力、加快基础设施建设、推动社会事业发展和拉动内需等领域作出了重要贡献。但是，随着地方政府融资平台的债务规模不断扩大，其偿债的风险也在逐渐加大，融资平台风险的防范和治理工作迫在眉睫。本文通过分析融资平台风险的现状及成因，提出相应的对策。

【关键词】地方债务，地方政府融资平台，平台风险

一、引言

地方政府融资平台是我国财税体制改革不完善的产物。1994年，分税制改革的实行，中央政府和地方政府的产权逐渐明晰，在过去的基础设施建设中的两者关系也从模糊走向到清晰。地方政府为了高速发展当地经济，同时缓解投资于公共基础设施的巨大的财政压力，促使地方政府融资平台进入了探索阶段。1997年，为了应对东南亚金融危机对中国的经济造成的不利影响，政府采用积极财政政策，通过扩大财政投入引导资金流动来刺激经济，在这个过程中，基础设施建设这一刺激举措使得政府融资平台组织结构发生改变，逐步改变为城市管理委员会，并在此基础上，发展为以合法公司的形式存在。跌宕发展后， 2009年3月，为落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，政府开始支持有条件的地方政府组建投融资平台，就此，“平台”进入高速发展期。

平台公司投资的规模过大甚至失控、重复投资、经济和社会效益有待核查的不必要投资时有发生，投资规模超出地方财力的偿还范围，不得不进行外部融资，而有些融资量等于未来十几年的财政收入总和，一旦投融资平台的投资成本不能以收益的形式完全收回，地方政府的财政将面临巨大压力，此时的地方财政危机一触即发。

二、地方政府融资平台风险的现状分析

目前地方政府融资平台风险主要体现在以下方面：

1.贷款率提升，风险集中度高。目前，大多商业银行的呆坏账比例不断上升，其中一个很重要的原因就是地方政府将其作为一个主要的融资渠道[1]。根据中金公司测算，2009 年末，地方政府融资平台贷款余额占城市商业银行贷款总额的 14.4%，占股份制银行的 12.9%，占国有商业银行的 11.6%。平台风险集中于银行系统，对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

2.地方政府的财政负担增大。银行向这些平台的放贷虽然归入“企业贷款”，但由于地方财政或政府信用变相担保等各种体制性原因，实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债，这种高额负债形成的还款压力大大增加了政府的财政负担。

3.阻碍了房地产调控政策的贯彻实施。由于地方政府投融资平台主要依靠土地担保从银行取得贷款，所以一旦地价下跌，政府将无力还贷，地方政府投融资平台就会陷入“破产”境地，殃及相关银行。基于此，地方政府不得不以各种理由来托住或推高房价，从而使中央关于房地产调控的一系列政策和措施流于形式。

三、地方政府融资平台风险成因分析

1.机构设立不规范。财力不足的地方政府，在没有足够的资金作公司的注册资金和项目资本金时，往往用一笔资金当作几个融资平台的注册资金和几个项目的资本金，或是把关联公司获取的银行贷款挪作地方政府融资平台的注册资金和项目资本金，或是把政府部门的土地、办公楼和城市公共设施等注入地方政府融资平台来充当注册资本和项目资本金。2011 年审计署《全国地方性债务审计结果》显示，有1033 家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额 2441.5 亿元。

2.企业管理制度落后。大多数地方政府融资平台被赋予了一定的行政色彩，这种特性决定了其无法形成有效的公司治理结构，缺乏现代企业管理制度。

3.融资渠道单一。在我国地方政府融资平台的融资渠道中信贷融资占总融资额的 80%以上，股权融资、债券融资和信托融资占比为 20%左右。地方政府融资平台对银行信贷高度依赖，一旦银行对地方政府融资平台收紧融资规模，很容易导致融资平台现金流断裂，导致财政风险向银行风险转化，形成融资偿付风险[2]。

4. 隐性债务导致融资不规范。地方政府融资平台形成的债务为地方政府的隐性债务，脱离了财政体系的监督，中央政府无法获知地方政府举债的具体数额，无法监督、调节地方政府的举债行为。融资平台的井喷导致地方政府的债务风险加剧，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力，未来极有可能传递成为金融风险和财政风险。

四、对策及建议

1.规范地方政府的出资行为，规定只有可交易、可流通资产才能注入投资公司。地方政府不得直接将法人单位的房产和土地产权及其证件划拨到政府投资公司，政府注入到投资公司的注册资本金不得再次作为资本金，投资公司相互之间不得担保[3]。

2.融资平台实行规范管理与运作，完善地方政府融资平台法人治理结构，实行政企分开，同时建立资金借、还、用一体化机制，提高地方投融资平台的自我造血功能和滚动发展能力。

3.拓宽融资渠道，允许部分地方政府发行债券。允许政府发行债券，可以将贷款风险转化为明显的可控制的政府债务风险。

4.建立地方政府投融资监管机构，以强化政府投融资行为的行业管理。建立地方政府投融资监管机构，一方面有利于规范政府融资公司的投融资行为，掌握地方政府现有债务规模和政府财力状况，合理控制地方政府负债规模，防范政府债务风险；另一方面可以直接向政府职能部门提供第一手投融资信息，有利于地方政府作出可承受的负债规模和未来的投资规模决策，合理规划城市经济和社会发展。

参考文献：

[1]马夏丽. 当前地方政府融资平台存在的风险及对策探讨[J]. 经营管理者， 2012，（11）.

[2]祁永忠， 栾彦. 地方政府融资平台风险及其治理[J]. 理论探索， 2012，（02）.

[3]陈炳才， 田青， 李峰. 地方政府融资平台风险防范对策[J]. 中国金融， 2010，（01）.