新常态下就业问题的几点思考
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当前，在经济新常态的引领和驱动下，我市就业形势呈现出总量压力不减、结构性矛盾更加凸显、劳动力市场竞争加剧、失业风险有所增加、劳动力素质与产业结构升级不相匹配的新特征，“就业新常态”已悄然形成。如何实施更加积极的就业、创业政策，着力培育“大众创业、万众创新”的新引擎，加快催生经济社会发展的新动力，探索一条有利于切实提升就业质量、就业水平的新路径，对于促进民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定，无疑具有十分重要的意义。
一、盘点：问题矛盾凸显，远期红利可期
今年前三季度，全市实现地区生产总值同比分别增长9.3%、9.5%、9.5%，三个季度GDP增速均低于10%，为近12年来首次。经济增速由10%以上的高速向10%左右的中高速换挡，已成为镇江经济新常态，也表明我市经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。由此给就业形势造成的深刻影响，主要表现为以下四个方面：
第一，就业形势总体保持稳定，人力资源市场活力有所下降。受宏观经济形势影响，上半年全市新增城镇就业4.04万人，新增就业持续增长但增速放缓，同比下降9.6%。城镇登记失业率为1.9%，稳控在3%以内，城镇调查失业率稳定在3.02%左右。苏南人力资源市场数据分析显示，上半年才市整体下滑，供求呈“橄榄型”，各项指标较去年有较大下滑，进场单位数、提供岗位数、进场求职数分别下降20%、29%和22.4%，其中降幅较大的是制造业和住宿餐饮业，分别下降17.3%和18.3%。
第二，经济增速逐步下行，就业结构性矛盾进一步凸显。一是供求对接成功率低。上半年，苏南人力资源市场求人倍率为1.09，较去年同期的1.29有所降低。人力资源供给与岗位需求不匹配，部分企业“招工难”和求职者“就业难”问题突出。企业重复进场高达322家次，占到进场单位总数的10.4%。二是高素质技工短缺加剧。在产业结构升级和化解产能过剩的过程中，既存在职工失业转业的问题，更存在技工特别是高级技工短缺的问题，近三年技工求人倍率（需求人数与有效求职人数之比）超过2∶1。三是就业结构比不够合理。2014年，我市三次产业的就业人员占比分别为12.4%、47.3%和40.3%，不难看出，第一产业就业人数占比仍然较高，第三产业吸纳的就业人数明显不足。
第三，在深化商事改革催生下，创业带动就业政策红利正在释放。在经济增速下行的宏观背景下，以创业带动就业正成为促进就业的新路径。今年上半年，国务院和省、市相继出台《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》及其他鼓励“大众创业、万众创新”的系列配套政策。据市工商部门统计，上半年全市新登记各类市场主体1.28万户，与上年同期基本持平。其中，新登记企业4166户、注册资本（金）242.4亿元，同比分别增长6.3%、36%，分别占新登记市场主体的32.5%、92.6%。企业数量在存量和新增两方面实现“双增长”，既体现了大众创业热情继续高涨，也体现了创业带动就业效应增强，符合现代企业制度要求的公司制企业增长强劲，表明“让企业活下来”已取得成效。
二、挑战：新关系，新诉求，新焦点
第一，扩大就业与经济增长呈现新关系。随着经济增长由依靠资源、劳动力向依靠人力资本质量和技术进步转变，一方面，企业吸纳劳动力的能力和意愿减弱，传统产业吸纳就业的空间逐步减少，新增就业岗位存在不确定性。有效就业岗位的减少，势必增加新增劳动者的就业压力，使就业形势日益复杂。另一方面，经济下行催生新的就业问题。2014年以来，为缓解经济增速下行给企业带来的经营压力，国家出台了一系列扶持政策，其中以增强流动性、缓解企业资金压力的政策最受关注。但调研发现，中小企业往往难以真正得益受惠。如商业银行出于规避风险和获取利润的考虑，不愿贷款给中小企业，导致中小企业无法偿还此前为还贷而转借的高利息民间资本，引发许多中小企业破产，从而造成新的就业问题。
第二，就业创业质量面临新诉求。一系列简政放权改革措施的实施，大大促进了“大众创业、万众创新”，同时对相关职能部门的创业服务能力也提出了更高要求。如商事制度改革方面，目前工商部门虽然开展了注册资本认缴制、“先照后证”等一系列改革，降低了创业门槛，极大地激发大众创业热情，但创业企业的生存仍然困难重重，住所（经营场所）登记仍是制约市场主体登记的最大瓶颈，“住改商”“一址多照”“一照多址”、集群注册等亟需出台支持政策，全程电子化登记试点需从政策层面予以支持。化解融资瓶颈，也是当下很多创业企业能否生存下来的重要制约因素。如何进一步深化工商、税务、投融资等相关领域改革，制定针对不同人群的创业政策体系，构建专业高效的创业服务体系，激发全社会的创新创业活力，是创业带动就业的关键环节。
第三，重点群体就业成为新焦点。目前，我市大学毕业生的增长速度仍然快于产业转型升级速度，以大学生为主的青年就业、城镇困难人员的就业，因宏观就业形势多重压力叠加，日益成为我市就业工作的新焦点。2015年，我市普通高校毕业生需就业总数达1.2万人，加上历年积存的高校毕业生数量，就业总量压力进一步增大。同时，城镇失业人员、企业下岗人员、残疾人等重点群体就业压力有增无减。
三、对策：因势利导，创新模式，拓展路径
经济新常态下，不仅对现行的就业模式提出了新挑战，也对未来就业工作的管理模式、政策引导方式以及制度安排提出了新要求。当前，应在深入贯彻落实国务院、省政府《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》的前提下，结合我市经济社会发展阶段性特征和就业实际状况，以推进就业转型增长为主线，坚持扩大就业规模、优化就业结构、稳定就业岗位和促进创业并重，加强符合市情的就业工作政策创新，推动实现更加充分更高质量的就业。
（一）强化促进就业创业的体制机制。强化政府促进就业责任，建立健全推动就业创业工作机制。建议调整充实市就业创业工作领导小组，由市政府主要领导任组长，分管领导任副组长，市人社、财政、经信、工商、税务等部门及辖市区政府主要负责人为成员，负责统筹协调指导全市就业创业工作。领导小组下设办公室，办公室设在市人社局。建立领导小组工作例会制度，定期分析就业形势，协调解决就业工作中的重大问题。各辖市区成立相应的组织领导机构。完善就业工作目标责任制，形成层层抓落实的责任体系。
（二）实施就业与发展互促的融合战略。积极鼓励开发新增就业岗位，扩充全社会总体就业容量。一是建立健全经济发展与扩大就业良性互动机制。把稳定和扩大就业纳入全市经济和社会发展规划及年度计划，把扩大就业作为经济社会发展的优先目标，根据就业形势合理确定经济增长速度和发展模式，以经济的稳定增长促就业，以鼓励创业就业促进经济增长和社会发展。二是推进特色优势产业发展与扩大就业的融合。根据全市产业结构调整的总体布局，在产业结构调整升级中实施就业优先战略，围绕特色优势产业发展深度拓展就业岗位，大力培育和发展吸纳就业能力强的产业，使特色优势产业与就业协调匹配发展。三是推进项目建设与扩大就业融合并进。结合苏南现代化示范区建设，根据经济增长速度和发展模式，把握就业调控的方向、手段和力度，加强政府部门间政策落实协同，建立宏观经济政策对就业影响评价机制和公共投资、重大项目建设带动就业评估机制，同等条件下对创造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排。
（三）集成完善就业创业的政策体系。一是发挥政策促就业的综合效应。对现有就业扶持政策进行跟踪问效和评估，不断完善促进就业政策体系，做到就业增长点在哪里，政策就跟进扶持到哪里。二是用足用活国家允许扩大失业保险基金支出范围政策。进一步调整我市扩大失业保险基金支出政策，提高职业介绍、职业培训补贴标准，实施稳岗补贴，充分发挥失业保险预防失业、稳定岗位、转岗培训、促进就业的功能。三是完善企业吸纳就业的支持政策。重点完善支持小微企业发展的税收政策，发挥小微企业就业主渠道作用。认真实施新增规模以上工业企业吸纳就业给予社会保险参保奖励政策，对符合我市产业政策导向并参加社会保险的新增规模以上工业企业，由市财政给予奖励，助推招商引资和工业经济倍增，培育经济增量，带动扩大就业。四是深化农村劳动力转移就业体制机制改革。结合新型城镇化建设和户籍制度改革，进一步完善农村劳动力就地转移就业扶持政策，建立劳务输出动态协调机制，提高劳动力资源较为丰富地区劳务输出的组织化程度，推动劳务输出转移就业。
（四）放大大众创业对就业的带动效应。一是抓好创业主体培育问题。结合镇江实际情况，重点培育两类创业主体：第一类是高校毕业生。实施大学生创新创业引领计划，激励高校毕业生充分发挥主观能动性，积极主动创业。第二类是在外务工人员。积极鼓励和引导他们返乡创业，实现由“就业型”向“创业型”、“打工仔”向“企业家”、“候鸟型”向“长驻型”转变，成为创业“主力军”。二是抓好创业环境优化问题。加快构建覆盖大中专院校、园区以及社会的创业服务体系，完善覆盖各级政府的创业服务网络，不断创新服务内容和方式，从通用型服务向跟进式服务、多样化服务、个性化服务转变，为创业者提供项目开发、开业指导、跟踪扶持、融资、培训等定制式服务。建立创业项目库，储备一批投资少、见效快、前景好、产业关联强的优质创业项目。三是抓好扶持政策落实问题。出台促进创业带动就业工作的实施意见，完善小额担保贷款、创业补贴、失业保险扩大支出等创业促进性政策，调整就业专项资金的使用结构，以产业项目为支撑促进创业。
（五）加快提升劳动者自身的就业能力。一是顺应产业结构调整迈向中高端水平、缓解就业结构性矛盾的需求，加快发展现代职业教育，大规模开展职业培训，把创新创业课程纳入国民教育体系。根据就业形势变化和创业能力需求，及时调整完善培训重点、培训补贴、基础能力建设等方面的政策，进一步发挥就业创业政策、表彰奖励政策对培训及其服务机构的引导、激励作用。二是加快构建劳动者终身职业培训体系，统筹做好为各类群体就业培训服务，重点抓好农民工技能提升、高校毕业生就业专项技能和失业人员的职业转换能力三大培训。特别是顺应产业结构调整，加强对新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、软件和服务外包、物联网等重点产业和领域人才的专项能力培训。三是充分统筹和利用好各类社会资源，完善服务体系，强化能力建设，建立政府购买服务成果机制，制定购买服务指导目录，择优认定承接政府购买服务的机构。