市政公用事业合作治理模式探析

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【摘要】: 本文简单介绍了市政公用事业的管理模式及其主要特征，通过回顾了历年来改革的历程、举措和成效分析，在此基础上提出了市政公用事业发展的合作治理的新模式和运行机制。

【关键词】:市政公用事业 新模式合作治理

中图分类号： TU99文献标识码：A 文章编号：

一、传统市政公用事业管理模式的形成、特征及其弊端

近年以来, 我国市政公用事业一直都是由国家直接投资的,在一定程度上，国有企业的经营的垄断性也使它的发展受到一定的影响。从表面上看它是政府全面垄断经营的, 但是, 受建国初期形成的高度的集权管理体制和政府对社会经济事务直接管理的计划经济体制的影响,其理论基础(公有制学说、计划经济理论)、管理方式(政事企合一、计划管理)、运营过程(通过计划、命令、法令)和发展目标(对政治的重视大于对经济、社会需求的考虑)等都与自然垄断经营和基于管制理论的政府垄断经营有着根本的区别。所以该垄断模式只是计划经济体制在市政公用事业领域的简单复制, 可称之为计划管理模式。

它的主要特征是: 管理体制上高度的政事企合一; 投资体制上财政预算拨款; 价格形成机制上严格的计划控制; 运行机制上依靠指令性计划、命令、法令等行政手段运作; 经营体制上严格的国有化治理, 企业盈亏由政府统一负责。从计划管理模式的实践绩效看, 在经济落后时期, 它有利于政府集中优势力量保证市政公用事业的稳定供给。但是,弊端也是显而易见的。长期实行的高度集中的计划经济体制极大地扭曲了公用事业的经济性质, 不仅既有的公用事业设施质量粗劣、供给不足, 而且运营效率低下, 经营难以维持。如图1, 1978年之前的市政公用事业各项发展指标一直在低水平徘徊, 供给严重不足。还有就是图1 不能展示的侧面, 如机构臃肿、机制僵化、财政补贴沉重、服务意识差等。这些弊端印证了公共选择、新公共管理、后等理论所一致论证的结论: 即由于政府供给难以满足萨缪尔森条件、官僚倾向于扩大预算和科层化特征易导致政策执行扭曲以及垄断性、内在性、成本与收益的分离决定了政府缺乏提高效率的动力等因素, 与市场一样, 政府供给公共物品也存在失灵。

二、我国市政公用事业改革的历程、举措和成效分析

由图1来看, 我国市政公用事业发展的转折点是1978年。改革开放后, 为了超越传统管理模式的弊端、化解城镇化高速发展与基础设施短缺的供需矛盾和解决财政负担过重问题, 我国启动了市政公用事业改革的举措，改革内容涉及经营方式转变、管理机构改革、市场化改革、价格改革、管理和监管体制的重构、法律法规的完善等方面。同其他领域的改革类似, 市政公用事业改革也呈现渐进性, 逐步深化。

在中国改革逐步推进的同时, 西方也经历着市政公用事业的改革。西方的改革以民营化( Privatization) 和市场化(M arke tization)为导向, 核心是在适用的公用事业领域打破国企垄断并引入企业竞争机制以提高企业效率，在此基础上，引入民营资本以形成多元供给结构和建立严格有效的政府监管体制。它和其他领域的改革并进发展为声势浩大、波及全球的 新公共管理运动。 因而, 积极倡导引入市场竞争机制和私人部门的管理技术和方法,更多依靠社会力量、更少依赖政府来满足公众的需求。同时, 相关理论研究的新突破和技术的进步为这些理念付诸实践提供了有效的支持, 并开发了许多可操作性的市场化方法。

市政公用事业市场化开创了市政公用服务供给的新模式。从实践绩效来看, 市政公用事业改革也取得了巨大成就。由图1可知, 1978年之后, 随着改革的逐步推进, 市政公用事业取得了较快的发展。尤其是在第三阶段的市场化改革之后, 各项指标突飞猛进, 表明我国的市政公用事业的规模、数量和水平得到大幅提高, 供给能力明显增强。不过, 市政公用事业的性质决定了市场供给存在天然缺陷。

三、市政公用事业发展的新模式合作治理

1.作为最终消费品,市政公用产品或服务与城市居民的生活水平和生活质量息息相关; 作为关键要素投入, 市政公用产品或服务通常构成使用它们的各类产品总成本中不可或缺的部分, 不仅关系到其他各类产品生产成本状况, 还关系到其生产能否正常进行。这是我们思考市政公用事业改革和发展问题的逻辑起点和价值选择。上文的分析表明, 在市政公用领域, 任何简单的国有公营模式或市场化模式, 无论从理论角度看还是从实践效果观察都存在着诸多问题和弊端, 难以达到我国市政公用事业改革和发展的目标。究其原因, 这与市政公用事业领域的复杂性、多样性和动态性密切相关。首先, 市政公用事业包括多个行业, 各行业的性质各不相同,其公共性的差别决定了市政公用事业经营管理的复杂性, 采用单一的或国有公营或市场化模式必然会顾此失彼。其次, 目前的社会需求类型日益多元, 层次不断提高。需求的多样化、层次性和动态性需要以混合的多元化的供给方式来回应。再次, 我国各地发展程度非常不平衡, 各地市政公用事业改革进程也各不相同。如果采取简单化、一刀切的方式照搬一种模式, 必然会阻碍某些地方的发展。最后, 在我国市政公用事业改革中, 除了要面对提高效率问题外, 还要解决供给瓶颈问题和转轨时期市政公用体制改革和机制重建问题。提高效率需要引入竞争机制, 缓解供给瓶颈需要充分开发社会资源,体制改革和机制重建问题需要在维护政府权威的前提下吸纳相关利益主体的参与。因而, 无论是市场化模式还是国有公营主张, 都不能全部涵盖和解释中国市政公用事业改革的丰富性和复杂性。

2. 市政公用事业合作治理模式的内涵

由上文分析可以得出如下结论: 第一, 市政公用事业的特性决定了其发展的优先目标是持续、稳定、安全地为社会提供价格合理、质量优良、数量充足的产品或服务;第二, 治理理论为应对市政公用事业治理的复杂性提供了新思路、新方式和新工具; 第四, 治理模式的构建受到一国基本的国家- 社会结构的影响, 基于我国国情, 必须从合作主义思想出发寻找国家和社会能够互动合作的切入点。基于这些结论, 我们在此提出市政公用事业合作治理模式。

3. 市政公用事业合作治理模式的运行机制

政府、非营利组织、企业和公民个人等多元行为者参与市政公用事业治理的目标、动机、利益和意图之间并不尽一致, 有的甚至相互冲突。这些张力的存在意味着多元行动者的参与及其相互作用并不一定指向彼此之间的紧密合作, 也未必形成一种资源共享、优势互补的局面。因而, 单纯强调公共服务的多中心供给局面仍然不能全面解决供给问题。为避免形成这种分散的各自为政的局面, 合作治理模式强调通过构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争、规范监管等运行机制来使彼此能够相互调适, 在特定的规则体制中归置相互关系, 确保政府、社会和市场的良性互动和多元主体的有效合作。这些运行机制主要包括:

（ 1 )多元参与机制。多元参与机制就是确保多元主体能够有效参与市政公用事业治理的制度规则体系。多元参与机制解决的是相关利益主体的准入问题, 它意味着市政公用事业治理的边界是开放的, 而不是封闭的, 任何利益主体都可以通过一定的途径或渠道参与到治理行动中。多元参与机制是合作治理模式有效运转的前提。

( 2 )利益整合机制。合作得以有效运作的关键则在于构建完善的多元主体之间进行利益表达、协调、整合和实现的平台。利益整合机制就是旨在把各利益主体纳入到利益共同体中的规则体系。要实现利益整合首先要承认多元主体的利益多元性, 并在对各利益主体进行准确的利益定位的基础上实现多元利益合理和充分的表达。

( 3 )有序竞争机制。有序竞争就是在公用事业服务的供给中要形成直接竞争、间接竞争和内部竞争相结合的有效竞争格局。有序竞争机制的有效运转的前提是存在以利润最大化为经营目标、拥有相对独立的生产经营决策权、且独立承担经营风险和收益的企业或组织。多元主体的产权机制、有效竞争的管理机制和激励贡献的分配机制是竞争机制功用发挥的重要保障。

四、结语

目前, 供给效率不高、供给环节出现颈瓶，以及市政公用事业体制不健全等问题到目前为止仍然是个难题。这些问题与市政公用事业自身的复杂性与模糊性、服务需求类型和层次日益多元化、各地发展程度的不均衡和改革进程的差异等问题相互交织, 共同促成了市政公用事业改革和发展复杂、多样且动态性的特征。治理的复杂性要求必须以全新的社会治理结构来应对。 构建新型的市政公用事业合作治理模式,反映了市政公用事业改革实践的变迁对新的理论范式的要求, 反映了环境的变化对提高市政公用事业发展能力的建构的需要。作为回应这种需求的产物, 合作治理模式不仅主张多元主体参与, 还强调通过设计多种有效机制来调适和归置多元主体间的相互关系, 以确保合作的实现。此外, 合作治理模式也是一种可持续发展机制, 能够应对治理问题日趋繁复且动态的特性。

参考文献：

【1】 曹现强、宋学增，市政公用事业合作治理模式探析。中国行政管理，2009（09）

【2】 朱学荣，我国市政公用事业多中心治理运行模式探析。大连干部学刊，2010（01）