欧美产业损害确定方法对比及其对我国出口的影响
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内容提要：欧盟与美国在反倾销案件的产业损害确定方法上存在着差异，导致了针对我国出口产品反倾销调查结果的不同影响。本文通过对欧美产业损害确定方法的侧重点差异进行对比分析，指出了“美国标准”更具随意性，更易确定产业损害，并通过分析近年来欧美对华反倾销的状况，针对欧美在产业损害确定方法存在的差异，提出了采取有针对性的规避反倾销风险的措施。
关键词：反倾销 实质性损害 出口贸易
产业损害的确定是反倾销调查的重要内容和实施反倾销措施的重要依据，按照WTO《1994年反倾销协议》(以下简称《协议》)第三条对“损害的确定”的解释，损害一词的广义概念是指对某一国内产业的实质性损害、对一国内产业的实质损害威胁或对一国内产业建立的实质性阻碍。欧盟和美国在产业损害确定方法的理论与实践中存在着差异，并导致了对我国出口遭遇反倾销调查的不同影响。因此，对比欧美产业损害确定方法并分析其对我国出口的不同影响，是管理我国对外贸易摩擦、有针对性地发展对欧盟和美国市场出口的重要依据。
一、《协议》对产业损害确定方法的规定
始于1986年的乌拉圭回合经过谈判最终达成并于1995年1月1口颁布了WTO《1994年反倾销协议》，该协议对所有WTO成员均有效力，即WTO的反倾销规则作为世界贸易组织一揽子协定的组成部分，儿成员方或请求加入者都必须遵守。因此，作为WTO成员，各国的反倾销政策立法必须符合《协议》要求。
产业损害的确定是反倾销调查的重要内容。在反倾销调查中，调查机关不仅要确定进口产品是否存在倾销，而且还必须确定进口产品是否对国内产业造成了损害，只有均得出肯定的结论时才能对进口产品采取反倾销措施。按照《协议》第三条对“损害的确定”的解释，损害一词的广义概念是指“对某一国内产业的实质性损害、对一国内产业的实质损害威胁或对一国内产业建立的实质性阻碍。”
对于实质性损害，《协议》规定，调查当局应该考虑的基本因素包括：数量因素、价格因素和对国内产业造成的影响。对于实质性损害威胁的评估，需要考虑如下因素：被调查产品的进口增长率、出口商的生产能力、倾销进口可能造成的价格影响以及受调查产品的库存情况。对于实质性阻碍的确定，《协议》未规定明确的标准，但是说明了这一款只适用于进门国国内尚未建立，但是投资人已经采取措施实际建立或将要建立的产业。在各国反倾销实践中，大多采用的是第一条标准，即以实质性损害来确定产业损害的存在。但随着国际市场竞争的日趋激烈，贸易保护主义势力日益增强，各国反倾销有关当局援用后两个标准的机会不断增多。
《反倾销协议》是各国确立国内反倾销法的根本性原则，它要求调查当局就整体上的国内产业是否受到损害进行认定。但是，《协议》没有规定具体的分析方法。特定的情况可能要求调查当局对国内产业的某些部分或特定部分给予特别的关注，只要这一部分的最终结果符合《协议》的要求。即在具体的产业损害确定方法上，《协议》给予各个国家一定的自由量裁权，各国根据指标侧重点的不同裁定倾销是否对国内产业造成损害。因此，各个国家在调查阶段指标的侧重点不同，做出的最终裁决也会有所差异。
二、欧美产业损害确定方法的对比
(一)产业实质损害的确定
反倾销产业实质损害的确定中，在对进口国同类商品的冲击方面，欧盟与美国均遵循《协议》要求，衡量影响产业状况的所有经济指标的变化，而其差异性主要体现在确定产业实质损害的指标侧重，如表1所示。
1.欧盟在产业实质损害确定中的侧重指标
欧盟反倾销条例重点从以下几个方面考虑：倾销进口商品的数量、倾销商品对价格的影响以及倾销对进口国(地区)同类商品的冲击。
在倾销进口商品的数量方面，欧盟重视进口商品绝对数量是否出现显著增长，或者对于欧盟的生产和消费比例显著提高。即欧盟重视进口商品数量的绝对值，更关注进口商品的市场占有率及其变化。在价格方面，欧盟考虑的重点是，倾销进口商品是否造成共同体相同产品价格的大幅度降价，或将要大幅度降价，或者是否在相当程度上妨碍了本应进行的提价。在对进口国(地区)同类商品的冲击方面，欧盟对所有相关的经济因素进行评估，包括共同体产业是否仍从倾销后果中恢复的事实，共同体产业在销售、利润、生产能力及其利用率、市场份额、投资回报率、存货率、工资以及价格变动等。
例如，2000年9月，欧盟在对华氟石商品反倾销案中最终裁定，维持原有反倾销措施不变。根据欧盟的调查报告，在对中国氟石征收反倾销税以后，来自中国的氟石进口量仍在上涨，从1995年的62935吨上涨到1998年的155200吨。调查报告还指出，1993年到1998年，欧盟市场上的消费量上升了75％，而同一时间内，来自中国的氟石进口上升了157％，速度更快，占欧盟氟石进口总量的26.7－50.6％，中国氟石的价格比欧盟氟石的价格低大约12％。调查报告的结论是过去几年内的反倾销措施的确使欧盟的氟石工业情况有所好转，但是没有从所受的倾销影响中完全恢复。中国对欧盟的氟石出口一直在上升，并有潜力继续保持较低的商品价格。欧盟委员会认为中国氟石出口仍然对其国内产业具有损害，最终裁定维持原有反倾销措施不变。
从欧盟对华氟石商品反倾销案的报告中可以看出，欧盟在确定产业损害时，重点考虑的是进口商品的绝对数量、进口对价格的影响及对产业的冲击程度。
2.美国在产业实质损害确定中的侧重指标
关于损害的实质性，美国《1979年贸易协定法》将“实质性损害”解释为并非微不足道的、非实质性的或无关紧要的损害，这一解释非常模糊，使得反倾销当局在调查时完全可以根据不同的情况做出有利于本国制造商和生产商的解释。
在实践中，国际贸易委员会更关心进口商品对美国市场份额的影响。在商品进口对美国同类商品价格的影响方面，国际贸易委员会认为，倾销在价格影响方面，主要表现在削价销售、价格低落、价格抑制。削价销售指的是进口产品的销售价格较大幅度低于其进口价格；价格低落是指进口产品大幅度压低国内同类产品的价格，在认定价格低落时，国际贸易委员会要求国内同类产业的生产商与进口商提供近三年来每一季度的销售资料，并考虑价格变动的趋势；价格抑制即进口产品阻碍了美国同类产品价格本来可能的大幅度增长。在对进口国同类商品的冲击方面，国际贸易委员会要求衡量一切可以影响产业状况的所有经济指标变化情况，并且应在“受影响的产业的独特的商业周期和竞争状况的背景下
进行衡量”。
1993年美国对华曲别针案，国际贸易委员会认定国内产业因中国产品的倾销而受到了实质性损害。委员会考虑的因素主要有：①进口数量的增加：1991－1992，来自中国的曲别针进口从42亿枚上升至56亿枚，1993年下降至49亿枚，1994年中期为22亿枚，低于1993年中期的24枚。但中国产品仍占美国市场份额的1／3。因此，委员会认为来自中国的进口数量是很大的。②进口对价格的影响：本案中没有直接证据证明中国产品在低价销售。但是，从ACCO公司不得不改变其产品结构以保住其市场份额这一事实，委员会发现中国产品是国内产品价格受到抑制的原因之一。③进口对国内产业的影响：尽管1992年以后中国产品的数量没有增加，仉其在美国市场一直保持30－40％的市场份额。当原材料成本上升后，国内产业在1994年出现亏损。因此，委员会认定存在实质性损害。
美国国际贸易委员会在认定是否存在实质性损害时，侧重点是市场份额的变化，尽管进口绝对数量减少，但是如果市场份额很大，依旧会遭到美国的反倾销。
(二)产业实质损害威胁的确定
欧盟在考虑严重损害威胁时一般考虑两个因素：一是对欧盟倾销出口的增长率，二是在原产国或出口国也存在的，或在可预见的将来可使用的出口能力，以及将对欧盟出口的可能性。
美国国际贸易委员会在认定实质损害威胁时需要考虑以下因素：出口国现有或潜在生产能力的增强，可能会导致出口到美国的产品大幅度增长；以任何形式在美国市场的渗漏并由此增加实际损害的可能性；进口产品降低或抑制美国市场同类产品价格上涨的可能性；该产品在美国库存的大量增加；出口国生产潜力增加；对现有国内产业的发展和生产能力存在实际的或潜在的不利因素；任何其他可以证实的表明产品进口和销售有造成实际损害可能的不利因素。
欧盟从1999年8月开始对中国等国的钢丝绳征收反倾销税。在2004年5月反倾销措施到期之前，欧盟绳业商会提清欧盟维持反倾销措施。2005年11月8日欧盟理事会做出对原产于中国、印度、南非和乌克兰的钢丝绳和钢缆继续征收反倾销税的决定。调查报告中，欧盟从进口的增长率以及出口国的出口能力两个因素考虑，得出存在实质损害威胁的结论，而没有考虑进口产品降低或抑制市场同类产品价格上涨的可能性。
由于欧盟在裁定倾销是否对国内产业造成实质损害威胁时，只侧重于进口的增长率以及出口国的出口能力两个因素，且损害调查并不要求每一项损害指标均能单独指向损害，而是根据产业的总体发展并将相互联结的各个指标集合起来进行审核，以便就国内产业是否遭受损害做出裁决，因此，欧盟关于实质损害威胁的确定方法是相对公正和客观的。
2000年4月，在美国对中国、印度等国的钢丝绳反倾销案中，美国国际贸易委员会的最终裁定中做出了不存在实质损害威胁的结论，否定了初裁中认为有合理证据表明美国国内产业因倾销而受到实质性损害或实质损害威胁的结论。国际贸易委员会在终裁中认为：首先，没有证据证明中印两国生产能力及生产能力的利用率的增长会导致美国进口的大幅增加，因为两国的国内市场消耗了其大部分产品；其次，尽管中印被指控在欧盟市场倾销，但两国以欧盟为市场的产品已大部分转移至亚洲、加拿大和其他发展中国家，不会对美国市场形成威胁；第三，虽然美国的钢丝绳库存量有所增加，其中包含法尔胜公司生产的不包括在本案调查范围之内的钢丝绳，委员会还是认为美国钢丝绳库存量的增加还不足以达到形成损害威胁的程度；第四，该委员会还认为，在不远的将来，中印钢丝绳产品不存在以抑制美国国内市场价格的低价进入美国市场。美国国际贸易委员会最终认定，中国和印度的钢丝绳产品在美国市场的低价销售没有对美国国内产业构成实质损害威胁。
案例中，在确定是否对国内产业造成实质损害威胁时，美国综合考虑了进口增长率、出口国的出口能力、国内库存以及国内同类产品价格等因素，与《协议》相关规定是一致的。迄今为止，在各国以实质损害威胁为标准来确定损害存在，从而采取反倾销措施的案例并不多见。美国是声称受到实质损害威胁最多的国家，对这一标准的研究与防范也比较深入。因此，美国的行业协会更容易以这些指标中一个或几个指标的变化为由申请反倾销调查。
(三)国内产业新建实质性阻碍的确定
在对国内产业新建实质性阻碍的确定方面，欧盟的一般立场是，只有在欧盟产业处于计划筹建的高级阶段的情况下，才有可能裁定构成了实质阻碍。要证明这一点，必须提供关于已取得厂房、资金和技术等令人信服的证据。从实践中看，欧盟没有实行“新建产业商品投入市场后”的标准，而最多是在“计划筹集的高级阶段”，没有过此类案例，缺乏必要的实证资料。
与欧盟不同，美国最早将“实质阻碍国内产业的建立”作为损害的三种形态之一。美国国际贸易委员会曾在案件审理过程中就实质性阻碍的确定提出了三项标准：第一，此标准不限于尚未开始生产的产业，还包括已经开始生产但经营尚不稳定的企业；第二，未开始生产的产业，必须有充分证据证明该产业的投入有相当的约束和保证；第三，鉴于建立每一种产业的努力都有其特殊性，因而对建立新产业是否有严重阻碍的认定应据具体案件做出。
在反倾销实践中，美国援引此规则做出了两例肯定性裁决，分别是1982年日本的人造纤维捕鱼网案和1985年加拿大的干鳕鱼倾销案。
在1982年日本的人造纤维捕鱼网案中，美国国内的渔网生产商为了开发具有商业性的晶体渔网而投入了大量的人力、物力和财力，虽然尚未投入生产但是已经处于建立的过程中。此时如果商务部修改或者撤回已颁布但尚未执行的反倾销税令，可能会导致日本产品实质性地阻碍美国国内渔网业的建立。美国据此做出了肯定性的裁决。由于只有在产业处于计划筹建的高级阶段的情况下，欧盟才有可能裁定构成了实质阻碍。笔者分析，此案例如果置于欧盟的产业损害确定方法下，也会因为该产业投入了大量的人力、物力和财力，处于计划筹建的高级阶段，而得到肯定性的裁决。
在1985年加拿大的干鳕鱼倾销案中，虽然两家原告公司生产干鳕鱼已经两年多，但是最后都因无法平衡损益而结束营业。美国国际贸易委员会认为，虽然是已经建立的产业，但是，无法达到平衡损益的事实表明该产业尚未进入稳定化生产阶段，因此同样做出存在实质阻碍国内产业新建的认定。此案例如果置于欧盟的产业损害确定方法下，由于欧盟没有实行“新建产业商品投入市场后”的标准，而最多是在“计划筹集的高级阶段”，因此不符合
欧盟的标准，笔者认为会得到否定的裁决。
(四)美国标准更易确认损害
根据以上对欧美反倾销中进行实质性损害、实质损害威胁和实质阻碍方面的比较分析，可以发现，欧盟与美国在确定是否对本国产业造成损害时，是有差异的。美国的侧重点更为广泛，参考的标准更多，因此，其自由量裁权更大，更容易对出口国发起反倾销(表2)。
(一)美国标准是对华反倾销措施率居高的重要因素之一
由于美国产业损害标准的侧重点广泛，自由量裁权宽松，体现了该国贸易救济政策较强的产业保护倾向。
图2为1995－2006年间，美国对华反倾销案件数发起数与最终采取反倾销措施数目的对比，可以近似地认为，最终反倾销措施案件数代表产业损害确定的数日。可见，美同对华反倾销的案件确认损害的比率很高。通过进一步计算，采取反倾销措施的案件数占美国对华发起调查数的平均比重高达55.1％，即确认损害的平均值近似达到了55.1％，这意味着，从平均意义上说，美国的国内厂商一旦对中国产品发起反倾销诉讼，被裁定为构成损害，从而采取反倾销措施的比例高达55.1％。
另一方面，美国产业损害确定标准的宽泛也为贸易保护主义提供了“依据”。2008年美国共对外发起反倾销反补贴调查案件22起，其中针对中国出口产品15起，并且这15起立案全部终裁为征收反倾销税、反补贴税。
(二)欧美产业损害标准差异可导致不同的裁决结果
当一国出口的产品被进口国认定对于国内相关产业造成了产业损害时，就有可能遭受反倾销制裁。损害标准的高低或立案阶段产业损害要求标准严谨与否，对于欧美国家运用反倾销措施保护其国内产业，限制我国出口贸易是一个非常关键的因素。
1995年12月，美国国际贸易委员会针对美国对华金属锰案做出最终裁定，认定倾销给美国产业造成了实质性损害。国际贸易委员会根据“美国标准”进行损害分析，做出肯定性戡决的理由有：第一，进口数量的增加。委员会认为被调查产品在1992至1994年度内呈现了三倍增长的强劲态势，不论在绝对数量还是在相对数量上，被调查产品被进口到美国的数量都是极其巨人的。第二，大量进口对美国国内产业的影响。委员会认为，虽然美国国内产业的销傅数量和销售收入在1992年到1994年有所增长，但其每单位销售价格由于中国产品的党争而不断下降，国内产业的财政状况并没有得到改善，依旧亏损。
如果此案件置于欧盟产业损害确定标准下，根据“欧盟标准”的侧重点分析如下：第一，进口数量的增加。由于从总体上看，被调查进口产品1992－1994年间进口量总共增加了3579吨，同时，国内市场需求却大量增长，进口产品在绝对数量上的增长是相对较小的。第二，大量进口对国内产业的影响。欧盟对所有相关的经济因素进行评估，国内产业在装运、生产、销售、产能利用、资本开销等各个方面都有所增长，日.被调查产晶的进口对于国内产业收入的影响是非常有限的，这些指标显示被调查产品的进口没有对国内产业造成负面影响。基于此论断，欧盟会做出与美国相反的裁决，认为不存在实质性损害。
(三)产业损害标准的变化引起反倾销案件数量的变化
根据杨仕辉(2005)的统计数据和资料，1990－2000年，欧盟对华反倾销损害决定最常使用的标准是中国的出口量、出口的市场占有率、中国企业削价销售、欧盟价格不景气、欧盟厂商市场占有率、欧盟厂商销售减少、欧盟财政恶化和就业下降等，而欧盟生产厂商的退出和失业等使用较少。
2000年以后，欧盟委员会对损害的判定有了新趋势。2003年的中国甲基苯酚案件中，欧盟损害的判定标准是在欧盟产品消费量增长的情况下欧盟产业的形势恶化。2004年的中国胶合板案件中，损害的判定标准是1993年到2003年期间，在欧盟市场胶合板消费量上升了14％的情况下欧盟产业的营业额下降了10％、市场份额从2001年的72.9％下降到57.1％，投资、利润率和投资回报率也大幅下降。2005年中国叉车反倾销案件中，损害的判定标准是欧盟产业的产量下降了33％，销售量下降了24％，市场份额下降了34％，利润率下滑了2％。2006年欧盟对中国皮鞋的反倾销案件中，损害的判定标准是欧盟皮鞋产业的就业人数在两年中下降了4万人以及欧盟皮鞋产业销售量和市场份额下降。
随着欧盟委员会对损害判定标准的侧重不同，欧盟对华反倾销案件的数量也有不同的变化。2000年之前，除1999年外，欧盟对华反倾销案件数量整体上升平缓。2000年后，欧盟放宽了损害判定的标准，衡量标准中增加了生产商的退出和失业等指标，于此同时，欧盟对华反倾销的数量从2001年起逐步攀升。损害判定标准的变化引起反倾销案件数量的动荡(图3)。
(四)欧美产业损害确定标准反映在对华反倾销的行业分布
根据世界贸易组织和我国政府公布的资料，针对我国产品的反倾销调查中，70－80％集中在纺织、化学制品、金属和矿物产业，而这些产业都属于劳动密集型产业和低附加值产业。
1995－2008年，欧盟对华反倾销重点在指控化工产品(约占31％)、纺织、机械和电子产品(合计约占42％)。同期，美国对华反倾销重点在指控钢铁(约占29％)、化工(约占28％)、机电(约占17％)。可见欧美对华反倾销的重点指控产品与外国对华反倾销指控的主要产品基本相似，基本上都是化工、钢铁、纺织产品等。欧美对华反倾销对象多集中在我国出口的“拳头产品”上，从而在很大程度上影响了我国出口增长的稳定性与成长性。
从欧美对我国反倾销税的征收幅度来看，幅度较大，且部分案件显示出进口国对我国有明显的贸易歧视行为。如美国商务部对我国油井管做出了反倾销的初步裁定。根据该裁定，37家中国企业将面临36.53－99.14％不等的反倾销惩罚性关税。这样高且不平等的税率会给我国这些产业商品的出口带来毁灭性打击。
2009年2月23日，欧盟对中国紧固件反倾销案件做出终裁，裁定中国紧固件在欧盟倾销并决定征收77―85％的高额反倾销税，宁波众多紧固件企业只能退出欧盟市场。2009年上半年，宁波紧固件行业销售额同比下降了10％，利润下降10％，出口额更是下降了30％。4月8日，欧盟公告裁定中国输欧无缝钢管对欧盟产业构成损害威胁，将对中国产无缝钢管征收临时反倾销税，最终反倾销税率为17.7－39.2％。受此影响，2009年前9个月，宁波口岸对欧盟出口
无缝钢铁管及空心异型材金额同比下降47.1％。
当一国出口的产品被进口国认定对于国内相关产业造成了产业损害时，就有可能遭受反倾销制裁。随着我国和全球经济的接轨和相互渗透，我国产品出口竞争力日益加强，欧美国家把中国出口商品当成反倾销的首要目标，频繁对我国商品进行反倾销立案调查，严重地影响了我国出门企业的国际化市场进程。同时，由于在同际上反倾销诉讼存在扩散效应，一个国家的指控会引起连锁反应，严重地影响了我国出口贸易的发展。
四、应对欧美对华反倾销的措施
多年来，欧盟和美国一直是向我国出口产品发起反倾销案件较多的国家和国家集团。由于我国出口高度集中在这两个市场，并且缺少应对这两个市场所产生的反倾销调查行为的有效手段和“杠杆”，我国在使用报复措施应对它们的反倾销活动方面也显得不足，历史上许多贸易摩擦中不得不被动接受对方的限制性贸易措施。正如普鲁萨(Thomas J.Prusa)指出的那样，反倾销法规起草的方式决定了许多国家可以有很大的自由裁量权去使用反倾销措施。因此，我国政府、出几企业和行业协会只有针对欧、美国家产业损害确定的侧重点差异建立相应的应对机制，才能更有效地规避遭遇反倾销的风险。
首先，稳步发展对欧盟成员出口是我国出口企业规避反倾销风险的重要措施。“进口实质增加”始终是欧盟在判定是否存在实质性损害威胁的重要因素，因面对出口商来说，应该刻意避免引起短期内目标国“进口实质性增加”情况的出现。事实上，在欧盟对华的反倾销案中，大多数被确定为“实质损害威胁”存在的案例都存在“进口实质增加”的事实。因此，我国出口企业在发展和扩大对欧盟出口的过程中，一定要吸取“欲速则不达”的教训，及时监控出口数量的增加速度，顾及目标市场的容量以及进口国竞争对手的反应，稳步协调和发展产品出口。
另一方面，我国企业在对美国市场的出口中，必须随时保证与当地进口商的库存量沟通，尽量保持当地市场库存量的相对稳定。“乌拉圭回合”之后，美国对其反倾销法所作的最新修订中，进一步明确和简化了“实质损害威胁”的判断标准，强调只要“产品存量”在美国有大量的增加，就可以认定对美国产业存在着“实质损害威胁”。这就意味着，只要进口产品存量达到了一定水半，无论数量是否有所增长，都将被美国认为存在“实质损害威胁”。因此，在规避美国对华反倾销风险方面，我国的出口企业需要和美国的进口商保持沟通，更加关注库存量的变化，使库存量保持稳定，即使库存有所增加，也要能够证明还不足以达到“实质性损害威胁”的程度，从而规避遭遇反倾销调查的风险。