具有融资功能的非金融机构监管问题探讨
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摘要：近年来，小额贷款公司、融资性担保公司和典当行等非金融机构发展迅速，对于弥补我国弱势领域金融支持不足发挥了重要作用。但是，这些机构的经营管理存在一定的问题，也引起了监管层和公众的关注。本文以内蒙古自治区的情况为例，对该问题进行了探讨并提出了相关建议。
关键词：非金融机构；融资；监管
中图分类号：F832.39 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2013）02-0051-04
当前社会融资方式走向多元化，不规范的融资行为有所增多，诸多融资风险对金融机构影响较大，关于小额贷款公司、融资性担保公司和典当行等具有融资功能的非金融机构监管问题引起有关部门的关注，也引发了对监管制度与监管方式的重新思考。本文以内蒙古自治区为样本，通过对现行监管制度安排、实施情况及效果进行分析，提出几点见解。
一、具有融资功能的非金融机构现状
（一）机构与业务发展基本情况
截至2012年9月末。内蒙古自治区已开业的小额贷款公司法人机构546家（包括2家外资机构），注册资本共计409，6亿元。比上年同期分别增加84家和40.5亿元，机构数量仍居全国第一，覆盖内蒙古101个旗县区的97个，有6家小额贷款公司在自治区范围内设立了14家分支机构；小额贷款公司贷款余额378.7亿元。比上年同期增加35.8亿元，相当于同期全自治区农村信用社系统（不包括农村商业银行和农村合作银行）贷款余额的34.7%，前三季度累计发放贷款251.2亿元。从2006年10月内蒙古自治区第一家小额贷款公司成立以来，总计发放贷款1500多亿元，为11万多户当地城乡居民、个体工商户和小微企业提供了信贷支持。
同期。内蒙古自治区共有融资性担保公司212家，注册资本共计189.2亿元，担保规模余额322，8亿元，比年初减少11.7亿元，前三季度累计担保规模206.8亿元。共有典当行201家，注册资本共计28.9亿元，当金余额13.2亿元，前三季度累计发放当金35.7亿元；其中，房地产抵押、机动车等动产质押和财产权利质押业务当金分别约占71.7%、17.7%和10.6%，并且权利质押典当业务呈上升趋势，而传统民品质押典当业务范围有所缩小。
从注册资本金来源看，小额贷款公司和典当行全部为民间资本，融资性担保公司中的民间资本约占60%。这些行业利润空间相对较高，对民间资本具有较大的吸引力，但经营风险自担、盈亏自负。
（二）现行监管制度安排
从监管目标设定来看，简言之就是要通过监管实现行业规范经营、运行安全稳健、竞争公平有序，提高整体融资效率，发挥其政策制度设计的服务功能；维护市场稳定，防范行业风险，促进行业健康有序可持续发展，保护投资者和消费者的权益；同时约节监管成本，尽可能实现社会效益最大化。即实现行业规范健康发展，发挥预期作用，促进地方经济发展，达到行业政策制度设计的目的和效果，而不是彻底管住、管死。
在监管依据方面，主要有《公司法》、《合同法》、《担保法》、《贷款通则》（人民银行令[1996]第2号）、银监会和人民银行总行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）、《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商管理总局令2010年第3号）和《国务院办公厅转发银监会发展改革委等部门关于促进融资性担保行业规范发展意见的通知》（[2011]30号）以及《典当管理办法》（商务部、公安部令2005年第8号）、《典当行业监管规定》（商流通发[2012]423号）等。具有专属性的监管依据均为部门规章或规范性文件。
对监管主体安排方面，小额贷款公司由地方政府（省级政府和地市、旗县政府）的金融管理部门（金融办）实行属地管理，具体负责机构准人、退出、日常监管和风险处置，并负责协调沟通和服务引导。融资性担保公司由银监会牵头、八部委参加的全国融资性担保业务监管部际联席会议负责制定有关政策措施和监管制度，指导地方政府进行监管；省级政府的金融管理部门（金融办）负责机构设立审批，地市金融办实行属地监管，负责日常监管和处置风险，并实施持续动态监管。典当行于2000年以后由人民银行划归国家经贸委管理，2003年起由国家商务部管理，负责机构设立审批和日常业务监管；2012年12月的《典当行业监管规定》进一步明确各级商务主管部门的具体监管职责，对典当行业监管工作实行分级管理、分级负责的原则，强化属地管理，省级商务主管部门对本地区典当行业监管负责，地市级商务主管部门负责本地区典当行业的日常监管，县级商务主管部门负责对本行政区域内典当企业的监督检查。即均实行“谁审批设立、谁负责监管”的原则。
目前，我国基本上是实行分层次分类监管，对吸收公众存款的各类银行业金融机构。由金融监管当局在全国实行垂直、统一监管；对不吸收公众存款而具有融资功能的非金融机构，由国家相关部门制定有关规则，交由地方政府部门实行监管。
二、监管实施情况
（一）采取的监管方式与监管措施
地方政府主管部门积极履行监管职责。围绕监管目标及依据国家有关部门规章，地方政府主管部门各司其职，陆续出台相关管理制度，落实监管措施，规范各类机构经营行为，防范风险发生。小额贷款公司、融资性担保公司和典当行等机构，均有相应的市场准入和业务规范。
就小额贷款公司来看，一是不断健全完善管理制度。自2008年以来内蒙古自治区政府及金融办先后制定出台了小额贷款公司试点管理暂行办法及试点管理实施细则、高管人员任职资格管理和从业人员资格认证制度、会计核算和统计报告制度、年度审查与考核评价制度等10多项管理制度，用规章制度规范约束其经营行为。内蒙古自治区金融办并于2011年9月下发《严防小额贷款公司参与非法集资的若干规定》，要求小额贷款公司严格依法合规经营，严控其参与民间借贷或涉足非法集资。二是采取现场检查和非现场监管方式强化监督管理。内蒙古自治区各级政府积极推进管理机构建设，充实管理人员，落实监管责任。加强对小额贷款公司的属地监管。到2012年9月末，自治区、各盟市和70%的旗县政府均设立了金融办，对属地小额贷款公司实行分层监管，旗县金融办每季、盟市金融办每半年对小额贷款公司开展一次现场检查，自治区金融办在上年对小额贷款公司全面检查的基础上。2012年8月份对20%的机构进行了抽查。同时。积极推进小额贷款公司动态监管系统建设，2012年底前在6个盟市将先行上线，对业务运行等实行实时动态监测。三是加强机构准入管理。2011年第四季度以来，内蒙古自治区金融办暂停受理新机构筹办申请，从重设立机构、扩大覆盖面转到重业务监管和规范发展，并先后对15家运行不合规的小额贷款公司取消经营资格，严格规制业务经营行为。
注重发挥行业自律的作用。各行业均成立了行业协会，通过制定行业规范，实现自我约束，对经营风险进行自律性控制；协助政府职能部门对行业进行协调和监督，弥补地方政府监管力量的不足；并借助协会平台开展同业经验交流。取长补短，及时发现问题，帮助解决问题。内蒙古小额信贷行业协会从2009年7月正式成立以来，积极发挥行业协会自律的作用，大力开展业务培训和经营管理经验交流推介，3年来轮训从业人员接近100%。促进行业不断提高经营管理水平及规范发展。
开展部门间的监管合作。各级人民银行加强对小额贷款公司的统计监测，到2012年9月末内蒙古自治区已将444家小额贷款公司纳入统计监测范围，统计监测内容包括贷款金额、期限、利率、投向等，积极引导其合规经营；并强化动态信息反馈和风险研判，及时进行风险提示，提出参考建议。银监部门出台有关措施，限制金融机构对小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等具有融资功能的机构进行授信和融资，强化风险管理。
（二）制度设计、经营运作及监管中存在的问题
从制度设计方面分析，一是将此类机构类同民间金融进行管理，实行高利率也面临高风险。如，对小额贷款公司设定的贷款利率上限偏高，贷款对象大多为银行业金融机构不愿意授信、潜在风险较大的客户，且机构地域分布和服务对象一定程度偏离政策设计的方向。二是缺乏政策支持，直接导致面临的风险较大。如，政策制度安排小额贷款公司支持“三农”，而享受不到农村金融机构的财政补贴、税收减免和支农再贷款等优惠：融资性担保公司作为信用担保主体，主要是为不符合银行业金融机构贷款条件的小微企业提供信贷担保，而担保风险基金缺失，实际中往往是由担保公司完全承担担保贷款的风险，债权人与担保人利益共享，风险却不能共担，造成担保公司承担的风险较大。同时，对小额贷款公司和典当行限定的融资渠道窄、融资比例低，不利于其持续稳定发展。三是监管主体缺位，监管鞭长莫及。如，2012年12月《典当行业监管规定》出台以前，多年来由国家商务部负责典当行或分支机构的设立审批，履行监督管理职责，负责日常业务监管；省级商务主管部门只是按季向商务部报送本地典当行经营情况，对典当行进行年审。由于典当行的审批权和监管权均在国家商务部，长期以来造成典当行的现场、非现场监管缺失，难以有效规范典当行的经营行为。
从经营行为来看，一是行业内控机制不完善，管理不到位，经营运作不够规范。如，个别机构放贷利率明显高于政策规定的利率水平，收取不合理的手续费，突破政策规定经营委托贷款，资金投向政策限制的行业等。二是利益驱动及需求拉动，违规甚至非法经营。如，个别机构演变为民间借贷的中介机构，进行非法集资，涉足高利贷。三是变身“影子银行”，加剧金融风险。如，个别机构超范围经营及存在高息吸收公众存款和高息放贷的现象等，扰乱市场秩序，影响金融稳定。
从监管方面审视。一是相关法规制度、行业规范和监管机制不健全不完善，加之受监管手段有限、监管力量配置不足及人员素质的制约，存在监管不力、监督缺失的现象；且目前具有专属性的监管依据均为部门规章或规范性文件，法律层级和效力低。二是由地方政府机构承担监管职责，个别地方政府监管意识不强，重服务轻监管，监管不足或在主观上放松监管，监管措施落实不到位，缺乏有效监管。三是经营的透明度差，双方信息不对称，存在违规经营的空间。如，个别机构逃避监管，利用借贷资金“过桥”登记注册，抽逃资本金，进行关联交易。存在违规担保、账外经营等。
三、改进现行监管制度安排的建议
（一）保持现行监管制度基本稳定，继续推行差异化的监管政策，对具有融资功能的非金融机构由地方政府主管部门实行监管
目前我国对各类机构实行“谁审批、谁监管、谁负责”，中央与地方实行分层次分类监管，具有合理性和一定优势，不宜频繁进行制度调整变革，建议保持现行监管制度基本稳定，并不断加以完善和进行适度微调。
一是建立健全配套法规和制度，改善监管制度环境，加强对监管工作的指导，规制行业经营行为。建议针对各行业在法律层面专门制定管理规范包括行业经营和监管规则，出台监管指引，充分实现有法可依、有章可循，改变目前法律法规滞后、残缺的现状。并充分赋予地方政府主管部门行使监管的职能及对违规行为相应的行政处罚权，进一步明确监管职责及防范和处置风险的责任，促进其强化监管和有效监管。
二是合理区分公众金融机构和非公众金融机构及具有融资功能的非金融机构的不同监管方式、不同监管标准，实行差异化监管。对吸收公众存款、涉及社会公众利益及可能出现系统性风险的金融机构，由金融监管当局实行审慎监管：针对各地区发展极不平衡的现实情况，对不吸收公众存款的地方性融资类机构交由地方政府监管。建立分层监管体制。避免实行全国集中统一监管出现“一管就死、一放就乱”的问题。
三是切实加强地方政府的监管，加大监督检查力度，严格约束行业经营行为，促进其规范有序发展。落实地方政府主管部门的监管责任，强化风险意识，实施主动监管，从重审批设立和事后风险处置转向事前、事后监管和过程监管并重，实行监管与服务并重、规范与发展并重；并对同类型业务推行职能部门统一监管，统一监管要求：充实监管机构和监管人员，建立履职评价和监管问责制度，促进提升监管能力及风险防控水平。同时，严厉打击违法经营行为，加大处罚力度，发挥警示效应，整顿市场秩序，维护经济社会稳定。
四是推进自律组织建设，充分发挥行业协会同业自律管理、自我约束和指导协调的作用。加强行业自律，实现部门监管与行业自律并行、维护行业权益与防范风险并行，进一步提高行业管理水平，规范行业秩序。
（二）加强监管合作，建立完善跨部门协调监管机制，充分调动和发挥各部门监管资源的作用
一是强化合作意识，地方主管部门与有关部门加强监管协作，明确各自职责，形成监管合力。积极转变监管理念，建立地方主管部门与人民银行、银监、工商行政管理、司法等部门间经常联系、会商和联席会议制度等。健全信息沟通、共享机制和监管协调、合作机制，明确各相关部门的职责，建立完善多部门联动工作机制，实行分工协作，弥补监管协作不足的弊端，完善风险早期识别、预警和防控机制。从现行以机构监管为主的监管方式向机构监管与功能性监管相互兼容并行转变，通过制度约束、自律管理及部门监管，不断提高监管的有效性，促进具有融资功能的非金融机构规范运作及稳健发展，共同防范行业风险。
二是完善地方金融稳定协调机制，加强地方政府部门、金融管理部门的沟通与协调，强化社会监督，规范市场秩序。多渠道实现行业客户信用信息共享，防止信息失真，健全风险防控合作机制，及时识别高风险客户及共同规避和控制风险，防范行业风险扩散和蔓延。同时，重视发挥社会监督的作用，动员组织社会各方面力量主动参与，共同维护融资市场秩序，更好地保护金融消费者的合法权益。
（三）服务与监管并重，加强相关部门的政策沟通和协调统一，扶持其健康持续发展
一是优化政策配合与支持，为其创造公平的政策制度环境。建议重新认定各机构的行业类别，同时人民银行、银监部门、地方金融管理部门、财政、税务、工商行政管理等部门加强信息沟通和政策协调，针对这类机构在享受财政补贴、税收减免、风险补偿等方面与其他农村金融机构的不平等规定，尽快统一有关政策，优化政策支持，正向激励，促进运作规范的机构健康可持续发展，提高服务能力。
二是适度放宽制度限制，为其创造宽松的经营发展环境。适应城乡居民、个体工商户和小微企业的需求。支持鼓励这类地方性融资机构扩大个体规模和覆盖面，发挥其独特优势。在有效监管、风险可控的前提下，对经营合规稳健的小额贷款公司和典当行适度放宽资金来源渠道和从金融机构融资的比例以及业务范围，适当放大担保公司的最大融资杠杆率，并对担保业务的风险与金融机构实行共担等等。以包容性发展理念支持具有融资功能的机构更好地发挥满足市场非优质客户小额、分散、短期资金需求，充分发挥其弥补部分领域金融服务不足的积极作用。