大力实施农民工户籍制度改革有序推进农业转移人口市民化

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2010年8月，重庆启动了以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口的农民工户籍制度改革，用一年多时间集中解决了农民工户籍遗留问题，从2012年开始进入常态化。三年来，通过全市上下的共同努力，截至2013年4月底，农民工户籍制度改革累计转户367万人，改革总体进展顺利，符合改革预期。实践证明，农民工户籍制度改革顺应民意，改善民生。

一、户籍制度改革的背景

重庆具有典型的“大城市带大农村”特点，城乡二元结构明显。在农民工户籍制度改革启动前的2009年，全市户籍总人口中城镇居民949万人，占29%；农村居民2327万人，占71%。重庆也是一个劳务输出大市，2009年外出务工经商的农村人口达到814万人，其中在市内务工经商389万人，占47.8%；在市外务工经商425万人，占52.2%。从直辖到2009年，重庆市常住人口城镇化率从31%上升到51.6%；户籍人口城镇化率仅从19.5%上升到29%，两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。由于现行户籍制度的限制，改革开放以来，长期外出务工经商的农民工不能获得当地户籍，导致农民工不能融入城市，流离于城市和农村，不能平等享受相关劳动权益。这个庞大群体创造的红利，被城镇化吞没。他们理应成为城市居民。

2007年重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，一直致力于解决农民工问题，设立“农民工日”，开展为农民工办实事，做了大量工作。在长期认真调研的基础上，重庆市启动了农民工户籍制度改革。在工作过程中，我们逐步认识到，开展户籍制度改革是解决农民工问题的关键性举措，有利于维护农民工合法权益，实现同工同权；有利于促进城市人口和产业集聚，加快新型城镇化进程；有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源；有利于提升农村人均资源占有量，繁荣农村经济，是解决重庆统筹城乡发展的有效举措。

二、户籍制度改革的主要思路和做法

重庆农民工户籍制度改革总体政策设计上有三个核心理念：一是始终坚持自愿原则，二是农村既有的权益依法保留，三是转户后城市保障一步到位。在工作推进中，按“三分”的思路展开。分阶段推进，用2010年8月到2011年底的一年多时间，边改革边探索，集中解决本市存量的400多万符合条件的进城农民工及新生代转户和户籍遗留问题；从2012年开始建立起比较完善的制度通道，农民工转户进城进入常态化。分群体实施，把存量的400万人，分成符合条件的农民工及新生代、各类历史遗留问题两个大类七个群体，明确各个群体的转户条件和程序，有针对性地解决实际问题。分区域布局，针对主城、区县城和乡镇设置不同的转户条件，以期形成合理的城镇人口布局。近三年来，先后出台45个政策性文件，逐步形成了一套较为完善的政策体系。重点把握四个关键环节。

一是坚持自愿原则，以就业为转户前提。农民工转户进城，主要考虑就业因素，只要在主城区工作五年以上、区县城工作三年以上就可将户口迁入相应区域，没有任何其他附加条件。同时，转户过程充分尊重农民工意愿。符合条件的农民工想什么时候转就什么时候转，想整户转就整户转，想个人转就个人转。农民的土地承包经营权和宅基地使用权是否退出，什么时间退出，完全由转户居民自主决定。

二是转户居民就业、养老、医疗、住房、教育等城镇保障一步到位。农民工一旦转户进城，就可以平等得到城市居民应有的全部福利待遇。就业方面，将转户农民工纳入城镇就业服务体系，分类开展就业培训，予以创业扶持。住房方面，转户居民购买普通商品房同等享受相关税费减免或纳入公租房保障，确保其“住有所居”。养老、医疗方面，严格按城镇职工标准，由用工单位依法足额缴纳社会保险费用。教育方面，转户居民子女享受城市义务教育，就近免费入学，平等接受各阶段教育。

三是保留转户居民在农村的相关权益。农村居民转户后，在退出土地前，可以继续享受与土地相关的权益，如种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、退耕还林补助、征地补偿收益权等9项。同时，与农民身份相关的权益主要依据现行承包期和政策法规，依法分类予以保留，目前梳理出有家电下乡补贴、农村生育政策、计生奖励扶助、购房契税减免等26项。

四是保障自愿退地者的相关权益。转户居民可以自愿退出农村土地。对自愿退出的宅基地，复垦成为耕地，由村社集体所有且使用性质不变，同时形成“地票”，通过农村土地交易所进行交易，净收益的85%归农民所有，15%归集体经济组织所有。对自愿退出的承包地，通过市场化方式加以处置利用，可以流转给亲戚朋友，也可以通过政府搭建的平台，流转给经营大户、专业合作组织，确保不闲置、不撂荒。

三、户籍制度改革成效

（一）转户数量符合预期

截至2013年4月30日，全市农民工户籍制度改革累计转户367万人、整户转移94万户，总体进展规范有序。符合条件的农民工及新生代占60.7%在重庆主城、区县城和乡镇居住的比例基本实现了3∶3∶4的目标。目前，重庆市户籍人口城镇化率为39.6%，从增长幅度看，户改以来2年多时间上升了10.4个百分点。而直辖到户改启动时13年多时间仅上升9.7个百分点；户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距从户改启动时的22.4个百分点，下降为目前的17.4个百分点。城镇化率更加真实地反映了重庆市城镇化的现状。

（二）各项政策规定执行到位

在户改推进过程中，我们切实把做好政策落地作为工作的核心，切实保障转户居民各项待遇落实到位，真正体现综合配套，努力促进转户居民个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，整体融入城市公共服务体系。

一是社会保障待遇落实方面。截至2012年底，共有超过258万名转户居民参加了各类养老保险，占转户居民应参保人数的84.3%；参加医疗保险人数超过340万人，占转户居民总数的94.5%。全市18万名农村居民转为城市居民后享受到城市最低生活保障，其中，15万人顺利实现农村低保向城市低保过渡。

二是住房保障待遇落实方面。在已进行的6次公租房摇号中，有52145户转户居民和农民工成功申请到公租房，占全市公租房配租总数的42.8%。转户居民及农民工享受首次购买普通商品房政策，减免契税近9亿元。在县城和乡镇居住的转户居民均有合法稳定住所。

三是就业扶持待遇落实方面。大力开展转户居民就业创业培训，积极扶持转户居民自主创业。累计培训转户居民2万余人，推荐就业4.5万人，为1500人发放小额贷款11600万元。1800余名转户居民创办微型企业，获得财政补助资金近6000万元，带动和解决就业近15000人。

四是平等教育待遇落实方面。转户居民子女享受与城市居民子女同等待遇，由区县教育行政部门纳入划片就近入学安排。为适应户籍制度改革新增学生需要，新建和改扩建中小学校115所。2013年，公办义务教育阶段学校共接收59482名转户居民子女就近免费入学。

五是合法财产权益落实方面。截至今年4月底，全市共有79537户转户居民提出宅基地及附属设施用地退出申请34852亩，已批准70957户、29219亩退出，对62274户、24806亩兑付价款23.67亿元。

四、下一步工作思路

户籍制度改革是统筹城乡区域协调发展的重要组成部分。重庆市农民工户籍制度改革目前只是取得了阶段性进展，而户籍制度改革的最终目标是要消除附着在户籍上的不平等的社会福利，逐步建立起城乡统一的户籍登记制度。下一步我们将紧紧围绕中央精神，结合重庆实际，按新型城镇化要求，深入推进农民工户籍制度改革。

一是进一步畅通农业转移人口进城落户的通道。继续实施以就业为前提的转户政策，优化相关服务措施，引导符合条件的农民工在自愿基础上转户进城，不断为城镇化输送稳定的人力资源，实现对产业的有力支持。

二是实现人口在大中小城市和集镇的合理布局。以产业集聚为基础，细化各级城市和城镇入户条件，通过户籍政策引导实现人口在重庆主城、区县城和小城镇的梯度集聚，牵动人口跟着产业走，推动全市主体功能布局优化。

三是切实维护转户居民合法权益。高度重视转户居民合法权益保护工作，不断加大工作力度，认真兑现各项政策承诺，进一步加强政策落实情况督查，积极化解改革过程中不断反映出的新诉求新问题，夯实城镇化过程中社会和谐的基础。

四是深入推进重点领域配套改革。进一步细化和落实转户居民承包地、宅基地、林地的财产权和收益权，真正把农民从土地解放出来；加快实现养老保险、医疗保险的不同险种，不同区域之间的转移衔接，推动实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，实现城乡劳动力自由流动，为城镇化增添新的动力。

五是进一步完善改革协调机制。继续坚持现有的工作协调机制，加强与各级各部门的沟通对接，加强宣传和培训，确保形成工作合力和政策配套，丰富户籍制度改革政策体系。积极向中央和国家部委争取对重庆户籍制度改革的指导和支持，不断优化改革环境，保持正确的改革方向。

六是探索建立城乡统一的户籍登记制度。建议对以户籍作为享受社会福利前置条件的法律法规进行清理及必要的修订，逐步消除社会福利的户籍障碍；加大农村基本公共服务投入力度，在城乡基本公共服务均衡发展的基础上，实现城乡统一户籍，构建起城乡区域一体化发展的体制机制。