城市流浪儿童救助院

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摘要：城市流浪儿童是社会转型过程中出现的特殊群体，他们生存现状的改变将关系到我国“十二五”全面建设大局的成败。在对长株潭流浪儿童进行实地调查的基础上，提出了由政府和民间合力救助的新模式，即流浪儿童救助院模式。

关键词：流浪儿童　救助　民间组织

中图分类号：C913　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2011)005-189-02

根据民政部公布的数据，到2008年止全国现有流浪儿童接近150万人，已经受到救助的只有57.45万人，即将近有100万流浪儿童没有得到应有的合法保护，而这一数字仍在持续快速的增长中。流浪儿童是我国在经济社会转型过程中大量存在的一个特殊弱势群体，因其特殊性而正受到社会各界的广泛关注。因此，笔者在对长株潭地区流浪儿童现状进行实地调研的基础上，试图通过分析评估流浪儿童的现状，结合长株潭地区流浪儿童救助中心的实情，提出一种新型的结合政府及民间资本力量的救助模式――流浪儿童救助院。

1.　流浪儿童的现状

根据联合国《儿童权利公约》的精神，城市流浪儿童是指年龄在18周岁以下，离开家庭或者监护人，流落于社会超过24小时，失去基本生存和可靠保障而陷入困境的少年儿童。湖南作为流浪儿童的主要流出地，这与湖南的经济结构、社会保障制度及家庭模式息息相关。许多儿童的父母常年在外打工，小孩就成了留守儿童，他们生活无人照顾、学习无人看管、品性无人教导等。

调查结果显示，有95.7％的流浪儿童未完成九年义务教育。根据我国宪法第四十六条的规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”从理论上来说，应该不存在儿童没有接受九年义务教育的情况。而现实的调查结果确与之相差甚大。

2.　流浪儿童的救助政策及问题

流浪儿童作为弱势群体，近些年来已经引起了社会的普遍关注。解决流浪儿童问题涉及到多个方面、多个部门。目前，我国流浪儿童的救助工作已经取得了一定的成绩：

2.1　建立了比较完善的流浪儿童权利法律保障体系

从1990年签署《联合国儿童权利公约》，儿童权利保障开始向国际看齐，与国际接轨，保障水平逐渐向国际水平靠拢：到1991年第一部专门针对未成年的法律――《中华人民共和国未成年人保护法》出台；至1998年《收养法》的第五次修改，对于流浪儿童收养保护问题以及流浪儿童的被监护权问题都作了重要的、具体的规定；最后，2003年，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，及民政部随后制定、的该《办法》的实施细则，这两份文件成为了目前流浪儿童权利保障救助工作中的最主要参考准则。

2.2　流浪儿童的政府救助机制已基本确立

当前，我国流浪儿童权利保障的核心力量和中坚基石是政府，政府在各城市、各街道社区设立的流浪儿童救助站是保护流浪儿童的核心，尤以全国各大省会城市的大型救助站为中心点，涵盖各市、县、区、街道救助中心，各救助站之间密切联系，形成了一个全国的纵向的救助网络。再加之政府各部门之间横向的分工合作，流浪儿童的救助工作正进入专业化、规范化、全面化的时代。

2.3　流浪儿童社会救助的初体验

上表说明长株潭的流浪儿童只有近33.3％的流浪儿童受到过了救助，绝大都安生的流浪儿童仍处在社会的最边缘，生活无着落。这些严酷的事实说明现有的流浪儿童救助体系仍存在着非常大的缺陷。

(1)法律体系不够健全，法律的执行力度难

虽然我国已经制定了《未成年保护法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等一系列保流浪儿童权利的法律，但确没有一部专门针对流浪儿童这一特殊群体权利保护的法律，各地方政府对于流浪儿童合法权利的保护大多参照的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则以及各地方政府自己所制定颁布的地方性规章，这些低位阶的法规、规章的制定水平参差不齐、欠缺统一性和协调性，很多规定相互冲突、自相矛盾，而且就很多规章而言其合法性或实际可操作性本身还是值得商榷的，这就加大了法律的执行力度，使得相关的政策、法律化为一纸空文。

(2)政府的救助能力有限，缺乏针对性

由于相关部门行政体制的弊端，导致办事效率低，工作人员的专业素养不强，资助资金有限，救助内容单一，救助模式趋于程式化，并且各部门的分工不够明确，造成了相互推诿、无人管理的现象。

(3)社会救助刚起步，基础薄弱

社会救助是我国近年来出现的新的救助模式，也是未来完善救助体系的主攻方向。但由于我国的社会救助起步晚，民间救助组织的透明度不强、资金筹措困难、缺少良好的舆论氛围等，因而现阶段单纯依靠民间力量也是不可能完成救助任务的。

3.　建议

综观以上传统的救助机制在现实操作中存在的弊端，要想改变现状，就只能转换思维，寻找流浪儿童救助的新出口。所以，在对长株潭流浪儿童进行实地调研的基础上，笔者认为要走出传统救助模式的困境就必须采取政府与民间合作的新的救助模式。

其基本理念是，由民间组织出资建立“流浪儿童救助院”，收留确实已无家可归或无意愿回家的流浪儿童，并负责提供其接受九年义务教育期间的衣食住宿和接受技工培训的机会。当流浪儿童已过十八岁时，救助院可以根据流浪儿童自身的意愿决定是否签订资助协议，即由流浪儿童救助院继续出资帮助其完成大学学业，等其完成学业后按月偿还其在救助院期间支出的所有费用。如果已过十八岁，不愿意继续读书的儿童可以外出工作，并用所得薪金按月偿还其在救助院期间，救助院为其支付的所有费用。而在整个体制中，政府的作用就是以流浪儿童监护人的身份代表未满18岁的流浪儿童与救助院签订资助协议，确保协议的公正性与可操作性。并且其与救助院之间需签订委托协议，即将流浪儿童的监护权委托给救助院，并对救助院的资金运作进行审计监督并为其提供适当的贷款。同时，政府每年应按照流浪儿童对救助院的评价，对救助院给予一定的财政支持。这种新型的流浪儿童救助模式可以看作是房地产市场的按揭贷款模式和民间养老院模式的结合体。笔者认为，这才是整合社会资源与政府力量来救助流浪儿童的新出路。因为，民间组织和政府的救助都有着无可替代的优势和其自身无法弥补的缺点。与政府提供的救助站相比，这些民间组织具有无比有着政府无可比拟的优势。

(1)相较于政府救助、保障流浪儿童模式的单一化和程式化无法做到面面俱到、顾此失彼，只能大略的予以救助的特点，民间组织对于流浪儿童的救助和权利保护则显得更为机动灵活、更加细致入微、更加能够凸显以人为本的思想。单个的民间组织的规模比较小，其所能接纳的流浪儿童数量也少。正是此特点使得它对于每一个其所帮助的流浪儿童能尽到最大的努力予以全方位的保护和关照，从衣、食、住、行到身心健康，

从精神世界到谋生手段，从基本生存权利到娱乐权等“高级”权利能多方位予以保护。显然，这种救助的效果要比政府救助单一模式好很多。而且通过诸如“类家庭”模式等诸多创新性保障模式的创建为流浪儿童重新融入社会奠定了基础。为流浪儿童权利保障工作的顺利进行起到了很大的推进作用。

(2)随着致力于流浪儿童权利保障工作的民间组织数量的激增，其在广大人民群众中的影响也越发的深远，得到了广大人民群众广泛地支持和赞扬，给希望参与其中的民众提供了一个平台，让越来越多的人关注其中、参与其中、收获其中，这一点是政府保障体系所没有的优势，因为当前形势下，政府更多依靠的仍然是自身的力量，忽视了广大人民群众背后所隐藏的巨大能量，即政府没能很好的整合社会资本。而这一缺憾却正是民间组织的优势。由于民间组织产生于民间、植根于民间、更贴近社会，因此更容易发动群众，产生巨大的连锁反应，累计巨大的社会资本。

(3)民间流动资本雄厚，建立流浪儿童救助院不仅可以充分利用闲散的民间资金，还可以防止因流动资金的过多而引起的通货膨胀、缓解房地产市场的压力等其它问题。民间组织因其产生根源的特殊性和存在的特殊性，具备了很多政府保障体系所无法具备的优势。但以民间组织为主体的流浪儿童权利社会保障体系因其自身的特殊性同样也存在着制约其发展的因素，加之目前形势下我国政府对于民间组织态度的模棱两可和模糊不清，问题便接踵而至。

通过民间组织救助流浪儿童最大的难处在于政府有关注册登记的规定不健全，民间组织很难取得合法的身份和地位。其次，因民间组织难以取得注册登记，无法获得正当合法的身份使得民间流浪儿童保护组织得不到国家的认可和政策的扶持，这就造成了其较难取得社会的信任，聚积民间资本进行救助事业。因而，民间组织要想有大的发展必须要有政府的帮助。政府要充分认识到社会力量的强大，要最大限度的利用民间力量，协助民间组织的救助工作。另一方面，民间组织要正确接受与对待政府的监督协助工作，深刻地意识到政府能力的强大，其成败与否不仅取决于本组织的成绩，同时也取决于政府的认可程度。要秉着一颗协助政府解决社会问题的善心，与政府合力解决流浪儿童的生存与发展问题。

但是，依照法律的规定，任何正式的实体出现都必须具有一定的法律依据。这种以民间力量为主，由政府引导建立的流浪儿童救助院的存在还必须要有法律上的支持，其具体的操作程序也需有法律上的依据，这样才能最大限度的确保流浪儿童的权利不受到侵害。所以，笔者在此建议，希望有关部门尽快制定一个专门针对流浪儿童的法律法规，根据流浪儿童本身的特点来确定一些新的救助模式的合法性，只有这样慢慢的摸索、尝试才能在这棘手的问题上取得不断的进步。

参考文献：

[1]时正新，中国救助体系研究[M]，北京：中国社会科学出版社，2002.

[2]薛在兴，流浪儿童问题研究述评[J]，青少年导刊，2010，(2).

[3]薛在兴，社会排斥理论与城市流浪儿童问题研究[J]，青年研究，2005，(10).