城市化进程下失地农民社会保障问题

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摘要：我国城市化进程中，失地农民的数量不断增加，引致的社会问题也日益严重。本文分析了失地农民的现状、面临的主要问题及其成因，指出了失地农民的社会保障缺失问题应当成为政府工作的重心。维护失地农民的合法权益，对我国经济发展和社会和谐有着至关重要的意义。本文结合社会现实，对如何改进我国失地农民现状，解决失地农民的社会保障问题提出了可行的方法与建议。

关键词：城市化 社会保障 失地农民

一、引言

1978年改革开放后，中国的城市化浪潮悄然兴起。经过20多年的发展，至2001年5月，随着城乡分隔制度在小城镇的废除，我国的城市化进程被大大提速，城市数量急剧增加，人口流动日益频繁，一片欣欣向荣之景。然而，在这一过程中，包括环境污染等在内的问题也逐渐暴露，其中失地农民的出现就是城市化负面影响的一大产物。由于新城镇的建设及旧城镇的扩张，大片农田耕地被征用，许多农民被迫离开相依为命的土地。由于土地兼具了六大社会保障功能（鲍海君、吴次芳，2006），农民失去土地，意味着失去了最基本也是最重要的生活保障，在现今社会保障体系无法全面覆盖的情况下，游离不定的失地农民成为了社会不和谐不稳定因素，对此国外已为我们提供了前车之鉴（陈信勇、蓝邓骏，2003）。

为了我国经济能够持续地稳定健康增长，有不少学者将城市化进程下失地农民所面临的社会保障问题作为研究方向，提出了不少可供参考的政策建言。综合来看，大部分学者的研究分别从两个切入点着手：一是现行征地制度的不合理之处。卢海元（2003）就指出政府施行的补偿制度没有充分考虑其对失地农民生活、生产方式的深刻影响，使农民的利益遭受巨大伤害。张翠云、王裕明（2009）也提到了现行征地制度存在保障水平低，安置方法单一的弊病。一是失地农民社会保障缺失问题。张发恒（2007）、孙慧梅（2008）就分别撰文论述失地农民在城市化进程下面临的严峻的养老问题。而杨雪（2006）、马弛等学者（2004）则对失地农民的就业问题进行了深刻的剖析，通过对失地农民就业状况的调查、分析和研究，作出一些有益探讨。另外一些学者，如王凤明（2005）、嘉蓉梅（2006）、温皓（2006）、马强（2007）等，将他们的注意力投放到医疗领域，详细阐述了失地农民医疗保障缺失的现状，在实证调查的基础上，对失地农民的医疗保障体系建设方向提出建议，并客观评价了新型农村合作医疗的实际效果。

然而，从研究内容来看，已有的相关文献存在着如下三个明显不足：一是相比于制度性保障问题，更注重分析征地制度本身的不完善之处；二是相对于全面、综合性分析，倾向研究制度性保障问题的单一方面；三是相较于普适性较强的理论探讨，更强调个体间差异明显的实证分析。有鉴于此，本文将首先从城市化下的失地农民的现状入手，在详细分析失地农民损失的权益及承担的风险后，着重关注失地农民面临的，包括经济补偿不足和制度性保障缺乏在内的两大问题，其中会对现存的失地农民社会保障三大问题进行详尽的综合性理论探讨，最后在此基础上针对不同方面的社会保障问题分别提出解决方法与途径。

二、城市化进程下的失地农民

随着我国经济的高速发展和城市化进程的加快，全国建设用地需求持续增加，农村土地被大量征用，据2011年中国国土资源公报公布，2011年我国共批准建设用地61.17 万公顷，其中转为建设用地的农用地41.05 万公顷，转为建设用地的耕地25.30 万公顷，同比分别增长26.3%、21.6%、19.4%。随着建设用地增加和农用地减少，失地农民的数量急剧上升。据测算，1999年至2010年，将近3000万农民失去其赖以安身立命的土地，而这一数字还将继续增加。农民是我国工业化和城市化的最大成就者，然而随着土地的流失，他们被迫作出巨大牺牲，丧失诸多权益。

（一）与土地相关的权益流失

1、失去宝贵的家庭财产

马克思曾经说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”，由此可见土地是隐含巨大价值的家庭财产，能够为农民带来稳定收入。自2003年3月1日起实行的《中华人民共和国农村土地承包法》也赋予了农民以土地的使用权、流转权、收益权及继承权等。农民一旦失去土地，即无法享受这些权益带来的经济利益，这对失地农民来说，是一项巨大的损失。

2、失去基本的就业岗位

耕作土地是农民最主要的也是最基本的工作岗位。他们学习到的、掌握到的知识与技能，皆是与耕地相关。失去土地，意味着失地农民的技能不再有用武之地。同时由于长期耕作的缘故，大部分失地农民缺乏现代社会所需要的劳动知识及技能，在竞争激烈的劳动力市场上，农民失地即意味着失业。

3、失去可靠的生活保障

农民的经济收入主要来源土地的收益，这也是他们最稳定的收入来源，也是他们抵御市场风险的一道屏障：土地不仅为他们提供果腹的粮食，还为他们提供晚年养老的方式与手段。农民失去土地，就是失去最可靠的生活保障，直面来自市场经济的各种风险和挑战。

（二）社会身份转换带来的风险

绝大多数失地农民都经历了社会生活的巨大转变，不仅包括从农民到其他行业工作者的职业转变，还包括了从农村到城市的环境转变，从农民到市民的身份转变。他们的生活、生产方式将被迫城市化，与此同时却无法享受到城镇居民应有的福利待遇。这些失地农民被迫游离在城市与农村的边缘。在许多地方，失地农民已经沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。政府应当对他们给予关注与保护。

三、当前失地农民面临的主要问题

失地农民为城市化所作出的牺牲是巨大的，然而他们却没有受到与此牺牲相应的补偿，对于失地农民而言，社会对他们未来生活所给予的保障与支持是远远不足的。

（一）经济补偿不足

由于法律规定的缺漏及实际执行的偏离，我国现今对失地农民的经济补偿，与他们的损失相比，显得杯水车薪。表1显示的是我国4个省份的征地补偿标准及当地农村居民家庭人均纯收入的对比情况。

从表中我们可以看出，各地政府给予失地农民的经济补偿仅相当于他们在3至12年内的人均纯收入之和（而事实上，大部分地区的补偿仅相当于3至5年的人均纯收入之和，仅个别耕种条件极为优越的地区可获得相当于12年人均纯收入总和的补偿）。在考虑了通货膨胀后，这点补偿远不足以为失地农民提供稳定的生活保障。实际中大部分农民在失去土地后都面临着收入下降、生活水平恶化的情况。

我们认为，经济补偿的不足主要由以下两点原因导致：

1、法律规定的补偿标准过低

2012年11月28日，国务院常务会议通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，草案规定，“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿。”而具体的补偿标准则主要参照《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，其主要内容如下：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。……依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”简言之，土地补偿费和安置补助费之和，下限是10倍，上限是16倍，最高不得超过30倍。问题在于上述补偿标准根本不足以保持失地农民原有收入水平，不足以弥补他们的经济损失。

2、农民只能领取到部分补偿

首先，各地在具体执行补偿办法时，往往采取最低限度的补偿水平，更有甚者还低于法律规定的最低水平；其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条的规定，农民一人并不能取得所有的征地补偿款：土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费归安置单位所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。国土资源部在2010年7月发出的文件《关于进一步做好征地管理工作的通知》中也明确地指出，征地补偿费依法部分支付给被征地农村集体经济组织，部分支付给被征地农民，具体分配办法由省级政府作出规定。因为上述规定，农民实际得到的补偿费用往往只有财政拨付的一半或是三分之一；最后，村集体、村干部截留征地补偿款现象严重。例如，自2011年12月以来江苏省赣榆县柘汪镇响石村镇长就以“为了保障村民的利益不受损，不让他们‘坐吃山空’”为由，私自截留500多户村民的征地补偿款及安置费，款项总和超过5000万元。对这一明显违反法律法规的行为，该镇长竟理直气壮地以“要有勇气去违反点规定”作出回应。

（二）制度性保障问题严峻

经济补偿的不足已经使得失地农民面临生活水平大幅下降的危机，而社会保障制度在维护失地农民合法权益方面的缺位更使得失地农民的生活保障问题尖锐与凸出。

1、失地农民面临就业危机

现代农业经济理论认为，每征用一亩地就伴随着1.5个农民失业。目前我国大多数农民教育程度偏低：据中国统计局综合司公布的第二次全国农业普查数据公报显示，2006年我国农村外出从业劳动力中，文盲占1.2%，小学文化程度占18.7%，初中文化程度占70.1%，高中文化程度占8.7%，大专及以上文化程度占1.3%。低水平的受教育程度，再加上职业技能的匮乏，使得失地农民成为无文化、无资金、无技能的“三无”弱势群体，再就业率不足20%。

然而，失地农民自身综合素质不高并不能完全解释他们再就业时面临的巨大困难，征地制度与保障制度的缺陷才是两大主要原因。

（1）征地制度缺陷。现行失地农民的安置方法主要有三种：一是由征地单位吸纳失地农民就业。但是随着劳动力市场的完善，该模式已经难以满足需求；二是把征地款付给乡、村集体，让其妥善安置失地农民。虽然大部分乡、村集体试图以乡村企业的形式来吸纳失地农民，但是，由于产权不明晰、监督不健全、管理不有效等问题，大部分企业遭市场淘汰，小部分存活企业也自顾不及；三是将补偿费一次性支付给失地农民，这也是我国目前主要的安置方式。但是失地农民在以土地使用权置换生活安置费后，就被推向劳动力市场。在机制缺漏、信息零散同时卖方过度竞争的劳动力市场上，缺乏工作技能和经验的农民便茫然失措，真正再就业的人不多，留下了失业隐患。

（2）保障制度缺陷。如前文所述，我国城乡二元社会结构直接造成了社会保险制度的城乡差异化特征。在我国，政府为城镇居民提供了良好的失业保险制度。而农村居民基本上无法进入失业保险制度的涵盖范围。因此没有城镇户口的失地农民一方面处于失业困境，另一方面却无权享受政府提供的较高水平的失业保险。

2、失地农民医疗问题突出

城镇居民享受着政府提供的较好的医疗保险，保障水平随着经济发展也不断提高。然而，迄今为止尚没有较为健全的社会医疗保险来保障失地农民的健康，原因归纳为以下三点：

（1）新型农村合作医疗保险（以下简称新农合）问题丛生。受城乡二元社会医疗保障制度所限，城镇居民享受的是公费医疗、劳保医疗等社会医疗保险，农民则是初具社会医保雏形的新农合。而且，新农合的制度设计不完善，问题较多，主要包括：一是保障水平低。新农合是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，主要救助农民的疾病医疗费用，而普通的门诊、跌打损伤等费用不在责任范围内，因此农民的实际受益不如预期；二是参加和办理报销的程序繁琐。就参加保险而言，必须在户籍地参加新农合的规定使多数在外务工的农民缴费不便。就报销费用而言，占花费大头的门诊费用不予报销，对准予报销的住院费用来说，如果报销金额小于往返路费，同样得不偿丧；三是全国范围内制度设计不统一。新农合的制度设计因地而异，由此出现了不同地方交费数额不一，交费时间不一、报销比例不一，准予报销和不予报销的项目不一，报销所需证据不一等现象，造成了农民的迷惑和茫然。

五、结束语

本文通过研究发现，现阶段失地农民遇到的问题是多方面的，既有征地制度的问题，也有制度性保障问题，还有文化上的认同感问题，我们通过对失地农民这一群体的专门剖析，得出主要研究结论如下：

（1）土地对农民而言不仅是重要的生产资料，还是最基本的收入来源，因此农民在失去土地的同时也丧失了包括家庭财产、就业机会、生活保障等在内的一系列权益；另一方面，失地农民在从社会身份转换这一过程中，由于缓冲措施的缺失，在毫无准备的情况下被直接推向市场，直面市场经济的挑战，承担了过多风险。

（2）现行征地制度在制定补偿标准时测算依据不足，导致失地农民收到的经济补偿不足以维持他们的长远生活；同时法律规定的缺漏，村集体、村干部截留补偿款现象严重，使得失地农民实际到手的资金往往只有极小的一部分。

（3）失地农民还面临着制度性保障问题：一是受制于安置方法单一和综合素质较低，失地农民再就业十分困难，在政府没有提供相应的就业保障机制的情况下，失地农民还面临失业难题；二是由于城乡二元的社会结构划分，失地农民既没有专门的社会医疗保障又无法进入城镇居民医疗保障体系。较低的收入水平也减少了失地农民投保商业保险的可能性；三是农民拥有土地的减少直接导致农村传统的两大养老方式的衰弱，在现行社会养老保障体系无法覆盖的情况下，失地农民如何养老已成为一个较为严重的社会问题。

（4）针对上述制度性保障问题，我们给出如下建议：一是政府应加强工作，完善服务，通过多种渠道妥善安排失地农民的再就业岗位，促使其向非农产业转移；二是因地制宜采用不同方式建立失地农民社会医疗保险体系，解决他们的后顾之忧；三是通过教育、舆论宣传等手段充分发挥家庭在养老上的重要作用，使其成为解决失地农民养老问题的一个有效手段。

经过多年发展，我国的城市化已取得不俗成绩，但也遗留下不少社会问题。失地农民作为特殊的社会弱势群体以其庞大的数量、尖锐的问题成为了制约我国进一步发展的主要瓶颈之一。现阶段是我国经济、社会转型的关键时期，妥善解决失地农民的社会保障问题是构建社会主义和谐社会的内在必然要求，同时也为我国未来的长远发展打下良好基础。

参考文献：

[1]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002（10）：37-42

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