移动虚拟运营商管制政策经验借鉴及试点方案解读
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【摘 要】在对移动虚拟运营商（MVNO）概念及发展概况进行介绍的基础上，选取了具有代表性的国家进行深入研究，重点分析了MVNO管制政策推出的背景、要点及带来的结果。基于国际经验的研究，对试点方案进行了解读，并对下一步的管制政策提出了具备可操作性的建议。
【关键词】MVNO 管制政策 移动通信转售 携号转网
中图分类号：F621 文献标识码：A 文章编号：1006-1010（2013）-05-0049-07
1 MVNO概念及发展概况
MVNO并没有统一的定义，比较权威的是ITU（国际电信联盟，2004）、OFTEL（英国电信署，1999）和OFTA（香港电讯管理局，2002）的定义。ITU认为，MVNO是向用户提供移动通信服务，但自身没有频率资源和牌照的运营商；OFTEL认为，MVNO是提供移动电话服务但不拥有频率资源的机构；OFTA认为，MVNO是通过接入移动运营商的无线通信基础设施，提供移动通信服务的企业。
根据上述定义可以判断，1月8日工信部的《移动通信转售业务试点方案》（征求意见稿）提到的“移动通信转售业务”——“从拥有移动网络的基础电信业务经营者购买移动通信服务，重新包装成自有品牌并销售给最终用户的移动通信服务”其实就是MVNO业务。
根据MVNO Directory的统计，截至2012年10月，全球共有633个MVNO商业应用，由500多家公司运营。根据Informa的统计和预测，2015年MVNO用户将达到1.86亿。
关于MVNO的种类划分，有两个极端：一端是“完整MVNO”，除了没有频率资源和无线接入网以外，其他一概俱全；另一端是“单纯转售商”，仅仅负责品牌和运营商业务的转售，其他所有环节都由运营商负责。除此之外，还有一些介于二者之间的其他商业模式。
按照马来西亚通信与多媒体委员会（MCMC）的划分，MVNO有图1所示四种形态[1]。
2 国际MVNO管制经验
根据各国政府对MVNO的支持态度，MVNO管制可以分为五种：强制运营商向MVNO开放网络、为MVNO发展提供便利、不主动干预、限制MVNO的发展和禁止成立MVNO。每种类型的代表国家及MVNO数量如表1所示：
本文将选取香港、法国、美国、拉美地区和卡特尔进行重点分析，五种类型的管制都将涉及。
2.1 香港
香港地区MVNO起步早、政策支持力度大。香港电讯管理局在2000年就提出，要借鉴英国、丹麦、芬兰、挪威和瑞典的经验，发展MVNO，实现“网络运营和服务提供相分离”，并随后出台了强有力的扶持政策，从而使香港成为全球MVNO发展最领先的地区之一。
（1）政策背景
香港发展MVNO与3G牌照的发放紧密相关。2000年3月，香港电讯管理局了《3G移动通信服务管制框架——行业征求意见稿》[2]，表示3G牌照发放的数量很可能少于已有的2G移动运营商数量，建议引入MVNO，使得没有获得3G牌照的运营商也能够为用户提供3G服务。
香港电讯管理局认为，发展MVNO有如下几方面的积极作用：
1）降低3G服务价格：在内容和应用的提供上引入竞争，从最大程度上防止3G运营商把牌照拍卖价格直接转嫁给用户。
2）增加服务种类：通过网络运营和服务提供的分离，服务提供商能够为用户提供更多的增值服务和多媒体服务，让用户拥有更多的套餐选择。
3）扩大网络覆盖范围：如果MVNO与多家移动运营商进行合作，那么用户能够享受更好的网络覆盖。
（2）政策要点
1）牌照发放和市场准入
如果企业想在香港提供MVNO服务，需要向香港电讯管理局申请PNETS（公共非排他性电信服务）的牌照。企业需要填写PNETS牌照的申请表，并提供相应的证明文件，OFTA将在14个工作日以内进行处理并回复。
移动虚拟运营商被归为“服务营办商牌照——第三类服务”，牌照颁发和续期的费用为750元，每100个或以下的移动终端缴付费用800元，MVNO还需要交纳每个号码3元的号码费。
在市场准入上，申请者只要符合香港的公司法规定即可，没有外资企业控股权的限制；而且，香港对MVNO的数量也没有限制，随时可以接受申请。
2）网络强制开放及平等接入
为了更好地促进内容、应用、服务层面的竞争，香港电讯管理局规定3G运营商有义务开放30%的网络容量给非关联的MVNO，这被称为网络“强制开放准则”。但是，并不是所有的MVNO都适用该准则，而是指那些在无线接入网之外的电信基础设施领域投资力度较大的MVNO。这些MVNO需要满足以下条件：
为一定的客户群体（包括公众客户）提供或计划提供移动通信服务；
拥有自己的移动交换设备和网关设备，支持分组交换和电路；
签订网络互联和漫游协议；
拥有自己的业务支持系统，如计费系统和客户服务系统等；
拥有自己的归属位置寄存器（HLR）；
满足通讯管理局关于呼叫控制的要求（如紧急号码呼叫、号码可携带等）；
发行自己的SIM卡。
上述“强制开放准则”仅针对3G运营商，而不适用于已有的2G运营商。另外，随着3G运营商的网络扩容，新增的网络容量同样也要按30%的比例开放给非关联的MVNO。
在平等接入上，香港电讯管理局规定，除非相关各方达成一致，否则3G运营商应该为MVNO提供与自身用户相同的传输和支持能力（如数据速率、智能网功能），不能对MVNO的话务量和数据流量进行歧视性的处理。
3）移动网络代码及号码资源分配
根据国际电联和欧洲电信标准化协会的规定，国际移动用户识别码是区别移动用户的标志，包括MCC、MNC和MSIN三部分，如下所示：
MCC + MNC + MSIN
其中，MCC是移动用户所属国家代号，一般为3位数字（如中国大陆为460、香港为454）；MNC为移动网络代码，最多由两位数字组成（如中国电信在国内的MNC为03），用于识别移动用户所归属的移动通信网，香港有0-99共计一百个移动网络代码；MSIN是移动用户识别码，用以识别某一移动通信网中的移动用户。
由于移动网络代码为有限资源，香港电讯管理局认为应该谨慎发放。2001年，电信号码咨询委员会指出，移动网络代码应该仅发放给“完整MVNO”，这种MVNO与电信运营商的唯一区别就是没有频率牌照和无线接入网。“完整MVNO”拥有自己的MSC、HLR、VLR等，需要移动网络代码来与其他网络进行路由交换，从而对通话进行完整的控制。而其他类型的MVNO依赖3G运营商的网络设施，可以与其共享移动网络代码。
另外一个重要的资源是号码资源，MVNO有两个选择：与运营商共享号码，或者分配独立的号码。香港电讯管理局认为，与运营商共享号码存在一个重大的问题，那就是将会限制MVNO转换运营商的自由；如果MVNO与两个及以上的运营商签订合作协议，号码的管理和分享也会比较困难。因此他们认为，MVNO应该被分配独立的号码资源。
关于号码资源，需要重点提及的是香港的携号转网政策。早在1999年3月1日，香港就启动了携号转网政策，用户能够转移到其他运营商，并保留自己的电话号码。该政策受到用户欢迎，以2001年为例，平均每个月携号转网的用户达到6万。基于已有的成功经验，香港电讯管理局也将支持携号转网列入3G牌照的强制性要求。
（3）发展结果
香港政府积极支持的管制政策促进了MVNO的发展。自从2001年第一家MVNO——Trident Telecom成立以来，香港的MVNO数量不断增加。截至目前，香港共计有12家MVNO，用户数超过一百万，占手机用户数比例达7%，成为亚洲MVNO渗透率最高的地区。
香港2005-2011年的MVNO用户数如图2所示：
MVNO的兴起推动了香港移动通信市场的发展。香港2000年的移动通信普及率为64.14%，到2012年10月则高达225.5%，移动用户数达到了1609万。
2.2 法国
法国的MVNO最早出现于2004年，但早期主要是在市场力量驱动下发展，监管部门的态度是放任自由，在市场失灵的情况下也无所作为，既有的法律条款甚至还限制了MVNO的发展，使得MVNO处境艰难，也导致了移动通信市场渗透率低、发展缓慢和价格高企，多次受到欧盟委员会的批评。
后来，在欧盟委员会、法国竞争委员会、法国电信监管机构ARCEP等多方的推动下，法国推出了诸多促进MVNO发展的举措，促进了移动通信市场的快速发展。
（1）政策背景
2004年6月，德国的Debitel和法国第二大移动运营商SFR签订协议，成为法国第一个MVNO。但MVNO发展缓慢，截至2006年9月，法国先后成立了12家MVNO，但用户数只有95.4万，市场份额仅为1.99%，远远落后于英国、荷兰、德国等欧盟国家。正如欧盟委员会2008年所说，“很显然，MVNO并没有给法国移动通信市场带来很大的竞争压力”[3]。
在缺乏竞争的情况下，法国移动通信市场发展不如人意：移动业务收入的增速从2004年的12%下降为9%（2005年）、4.1%（2006年）；移动通信普及率2007年10月为82.87%，远远落后于欧盟27个国家的平均水平（111.8%）；市场竞争格局保持稳定，三大运营商的市场份额基本上没有变化；与欧盟其他国家相比，法国的移动通信价格相对较高，而且多年来下降幅度较小。
法国的MVNO遭遇到的“隐形天花板”主要来自于如下两方面：
1）携号转网没有得到有效实施。法国从2003年6月开始推行携号转网，但是实际推行情况并不理想，流程复杂、耗时漫长，快则一个月，慢则长达两个半月，这就使得现有用户很难从套餐中“解套”，MVNO发展用户困难。三大运营商对此很开心，但是MVNO怨声载道，觉得政策推行力度远远不够。
2）网络接入的歧视。在2011年之前，由于运营商的限制，法国的MVNO只能采取“简单MVNO”的模式，无法拥有自己的网元设备（如MSC、HLR等），只能完全依赖合作的运营商。MVNO对此颇有怨言，它们认为如果能够管理自己的HLR，将会使得与其他运营商的网间漫游更加简便。
（2）政策要点
1）携号转网更加便捷
2007年，法国实施了携号转网的新规定，将转网所需时间从两个月降低到“最多不能超过10天”；同时简化转网流程，为用户提供携号转网“一站式服务”。通过这一规定的实施，法国2007年固网电话携号转网平均耗时降到了4天，移动电话携号转网平均耗时降到了7天。
2011年11月7日，法国最新的携号转网系统投入使用，使得移动电话携号转网的时间进一步减少为3个工作日。2011年携号转网的移动用户数为335万，比2010年增加了45%。
同时，为了帮助用户从运营商的套餐中“解套”，法国电信主管部门2008年规定套餐最长时间为24个月，用户使用超过12个月之后只需缴纳有限的费用就能够解约。
2）鼓励发展“完整MVNO”
2011年，法国进行了4G频率的分配，四大运营商在被分配频率的同时，必须承诺支持“完整MVNO”。在法国政府的不断推动下，2011年，法国首次出现了“完整MVNO”：Omea Telecom（Virgin Mobile）、NRJ Mobile和Lycamobile。这些“完整MVNO”拥有自己的SIM卡和HLR，以及核心网的网元设备。法国的第四大运营商Free Mobile还承诺，未来将在网络上支持多达四个“完整MVNO”，并且只收取成本价格。
“完整MVNO”的模式使得MVNO能够在网络基础设施上进行更多投资，并享受更大的自主性，包括客户管理、开发新的产品和服务等，还让MVNO在选择运营商时拥有更大的自和议价能力。
（3）发展结果
在法国政府的持续推动下，MVNO得到了快速的发展。从数量来看，MVNO从2006年的12个发展到了2012年3月的59个。2006年，MVNO用户数为95.4万，市场份额为1.99%；到了2012年第一季度，MVNO用户数达到了750万，市场份额达到11.2%。MVNO的发展也推动着移动通信市场的发展，2006年10月，法国移动通信普及率为82%，2011年达到了102.2%。
2008-2012年法国MVNO发展情况如图3所示：
2.3 美国
在MVNO的发展上，美国起步非常早，美国最大的MVNO——TracFone在1996年5月就已经成立，截至2012年第三季度，其用户数高达2164万，在全球范围内都很难有其他MVNO能够望其项背。
（1）表面的“无为而治”
美国的管制思路就是“无为而治”——不管制。美国对电信行业采取的是放任自由的态度，没有对资费、服务捆绑的管制，也没有强制运营商向MVNO开放网络，而是通过放宽市场准入、一视同仁的方式来鼓励市场竞争。
由于没有任何管制，连备案都不需要，甚至出现了令人觉得不可思议的结果：主管部门FCC并不清楚美国有多少MVNO，更不清楚每家MVNO有多少用户数，所以只能依靠公开渠道、第三方数据或者自己的推测。例如，FCC在《第15次移动通信市场竞争报告》中认为，“据推测，2010年第一季度的MVNO数量为43或61个”，而这两个数据分别来自于CTIA和Verizon[4]。
（2）内在的“有所作为”
美国的电信监管部门FCC不断地对移动通信市场评估，结果发现是有效竞争的，因此认为政府的管制干预完全没有必要。2002年11月24日，FCC废除了关于移动转售业务的规定，这是美国唯一的一个有可能在MVNO进入移动通信市场中起到帮助作用的条款。事实证明，规定废除后，美国新成立的MVNO数量反而增加得更快，说明政府的干预是多余的。
但是，美国政府对MVNO的不加管制是建立在其充分竞争的市场环境基础上，“无为”的根基是“有为”，从如下两方面即可看出：
1）携号转网。美国的携号转网起始于2003年11月24日，是“本地号码可携带”：用户在同一个地理区域，可以从原有的移动电话、固定电话、VoIP转换为新的运营商，保持号码不变；如果是到一个新的地方，那么号码有可能无法携带。FCC要求携号转网的处理时间是一个工作日，据报道最低2个小时即可。携号转网政策的实施促进了MVNO的发展。
2）普遍服务基金。美国在普遍服务基金的申请上，MVNO和运营商一视同仁，而不像法国等国家长期存在歧视性条款，TracFone成为该基金项目市场份额最大的企业。
2.4 拉美
MVNO在拉美地区的发展非常困难。印度电信部门TRAI在2008年指出：拉美的移动普及率平均为60%，而且80%的用户都是预付费用户，不像MVNO在其他地方出现时市场趋近饱和；拉美移动用户的ARPU值非常低，只有每月15美元，MVNO的生存空间较小。
从政府的管制环境来看：
（1）拉美的携号转网政策推出缓慢，而这对于MVNO的发展而言非常重要。如玻利维亚，虽然在2012年的电信法中包括了携号转网，但目前尚未推出；智利和阿根廷的携号转网政策也都是在2012年才开始推出。
（2）政府缺乏针对MVNO的法律框架。直到2010年第二季度，智利才成为拉美第一个出台MVNO相关规定的国家。
（3）政府对MVNO和运营商合约的限制性条款缺乏干预。如拉美第一个成立的MVNO——玻利维亚的Cotas Movil，不堪忍受运营商Nuevatel的种种限制性条款，试图通过购买无线频率资源来摆脱约束，没有成功，最终决定停止提供移动通信服务[5]。
2.5 卡塔尔
卡塔尔没有发放MVNO的牌照，但起初并不排斥，对于2010年成立的MVNO——Virgin，卡塔尔公司持观望态度。然而，在运营商Vodafone的强力推动下，卡塔尔主管部门ICTQatar的态度发生急转，于2011年迫使Virgin关闭服务。
（1）Virgin Mobile的折戟沉沙
2010年5月，Virgin和本地第一大移动运营商Qtel合作，开始在卡塔尔提供MVNO服务。Virgin使用自己的品牌，聚焦低收入和年轻群体，资费结构简单，充值的费用有效期长，在目标客户群体中很受欢迎。
主管部门ICTQatar对Virgin采取了观望态度，但是作为两大移动运营商之一的Vodafone对此强烈反对。Vodafone于2008年6月获得了卡塔尔的第二张移动通信业务牌照，耗资21.2亿美元，并于2009年3月1日投入运营。Vodafone认为Virgin是以MVNO的方式提供移动通信业务，但主管部门并没有发放任何MVNO的牌照。
在Vodafone的推动下，ICTQatar于2011年2月命令Virgin停止发展新用户，并确保遵守相关规定。但随后，ICTQatar声称Virgin在宣传上有误导作用，使得最终用户不清楚到底是谁在提供服务，影响了市场竞争，要求Virgin于2011年8月前停止服务。
（2）现状
目前，卡塔尔没有一个MVNO，只有Qtel和Vodafone两个移动运营商，是中东和北非地区移动通信市场保持双寡头格局的三个国家之一（还有阿联酋和叙利亚）。
Vodafone从Virgin的退出中获益巨大。截至2012年底，Vodafone卡塔尔公司移动用户数超过100万，同比增长26%，市场份额达35%；2012年业务收入同比增长20%；2012年用户的ARPU值达到121里亚尔，同比增长8.4%。
目前，Vodafone在推动卡塔尔政府部门推出携号转网政策，据路透社透露将于2013年1月底正式推出[6]。
3.1 试点方案解读
从目前的《移动通信转售业务试点方案》（征求意见稿）来看，主要有如下几个特点：
（1）试点方案最突出的特点在于把开放移动转售业务与鼓励民资进入电信业相结合。方案中明确提出：“申请者为依法设立的中资民营公司。”从2003年《国务院政府工作报告》提出“放宽国内民间资本的市场准入领域”，到2005年“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，再到2010年“鼓励民间资本参与电信建设”，及至2012年6月“鼓励民间资本开展移动通信转售业务试点”，本次试点方案终于将政策落到了实处。
（2）从前文的MVNO分类来看，试点方案定义的“移动转售业务”其实就是除了“完整MVNO”之外的其他MVNO类型。移动通信转售企业“不自建无线网、核心网、传输网等移动通信网络基础设施”，但可以自建客服系统、业务管理平台、计费和营帐系统等。
（3）与香港制定网络开放容量相比，试点方案的底线是制定合作企业的最少数量。方案规定“基础电信业务经营者应保障在试点期间至少与2家转售企业签署合作协议”。
（4）移动转售企业的号码资源需要基础电信运营商进行分配，“分配连续号码资源或整个号段供其使用”。
此外，试点方案还对服务质量、批发价格、排他性条款、业务终止的用户承接等方面进行了规定。
3.2 未来政策建议
基于上述对MVNO管制政策国际经验的分析，针对我国下一步的管制政策，有如下几个建议：
（1）申请企业范围放宽，逐渐包括国企和外资企业。本次试点方案将申请者局限于中资民营企业，但这只能是短期的权益之计，从长远来看既不利于行业发展，也不利于消费者利益。比如，外资电信企业的进入，可以有效降低国际长途通话费用，以TracFone的“国际邻居”业务为例，墨西哥与美国的TracFone用户互相拨打电话，双方都不需要缴纳国际长途费用。
（2）开放“完整MVNO”业务，允许企业拥有核心网设备。国际经验已经表明，“完整MVNO”模式使得MVNO企业拥有更大的自主性，能更好地开发创新产品和服务。
（3）加大力度推进携号转网政策。从目前的试点方案来看，携号转网政策并没有与移动转售业务试点相结合，这必将导致MVNO发展用户困难。下一步可以考虑从如下几方面推进：首先，扩大目前携号转网政策的范围，从天津、海南向全国范围扩大；其次，通过对携号转网平台的投资及相关政策出台，减少运营商的限制性条款，使得携号转网更加便捷；最后，在必要的时候，可以考虑实施从运营商向MVNO的单向携号转网。
（4）在开放“完整MVNO”业务后，可以考虑为MVNO分配独立的移动网络代码和号码资源。参照香港的经验，这将有利于MVNO对用户、通话进行更好的管理。
（5）在必要的情况下，可以考虑要求基础运营商开放一定比例的网络容量。
参考文献：
[1] Telecom Regulatory Authority of India. Recommendations On Mobile Virtual Network Operator（MVNO）[S]. August 2008.
[2] OFTA. Licensing Framework for Third Generation Mobile Services[R]. March 2000.
[3] European Commission. Report on the Implementation of the Telecommunications Regulatory Package， 2005-2009[R].
[4] FCC. Mobile Wireless Competition Report （15th Annual）[R]. June 2011.
[5] Jose F Otero. Finding the niche for MVNOs in Latin America[R]. June 2010.
[6] Matt Smith. Qatar to introduce mobile phone number portability by end-Jan[R]. 2013.