地方融资平台何去何从

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【摘要】2000年以后我国经济的飞速发展让地方融资平台公司取得了爆炸式增长，同时也带来了巨大的地方性债务，成为经济的重大隐患。其根本原因在于目前我国的财政分权体制未能有效构建。要想解决融资平台的问题，必须从法制建设、财政体制改革、政绩考核及平台自身多方面下手，才能从源头上保证我国经济平稳、有序的发展。

【关键词】地方融资 融资平台

一、何谓地方融资平台

随着2013年8月国家审计署对地方债务的重新审计，地方融资平台这个地方债务的主要载体再次被推上风口浪尖。所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

二、地方融资平台的风险

地方融资平台是在国家市场经济改革的过程中应运而生的，主要负责融资并用于基础设施建设，应当说为我国的经济建设还是做出了重大贡献的。尤其是在1997年东南亚金融危机和2008年次贷危机期间，中央政府对地方政府融资平台报以明确支持的态度。但是随着中国4万亿投资的投入和实体经济的下行，地方债务风险逐渐加剧。

有专家估计，2012年底地方政府融资平台的总负债规模为19万亿元（GDP规模的37%），其中包括了14.3万亿元的付息债务。在2010—2012年这个期间内，地方政府融资平台负债增加了39%，这意味着，政府总负债为31.7万亿元，或占2012年GDP的比重为61%。地方融资平台的风险正在不断加大，主要体现在：

（一）流动性环境在紧缩和恶化

融资的需求继续增长，但2012年的盈利能力和经营现金流却大幅下滑。35%的地方政府融资平台存在经营现金流净流出，因此它们不得不依赖新增借贷给现存的投资业务融资。很多融资平台的偿付能力取决于地方政府资产的注入和债务重组，而很多注入的资产都是没有流动性的，因此在流动性危机中帮助有限。

（二）融资平台债务对利率上涨非常敏感

因融资平台的债务金额巨大，如果利率上涨100个基点，融资平台的负担将会加重，部分融资平台将变得不可持续。

（三）系统性风险正快速上升

因为政府收入也存在压力，利率上升和地方政府卖地收入在不可持续的房地产繁荣下也面对各种不确定性。此外，持续利用土地和房产作为抵押品的行为也备受质疑。如果地方政府融资平台继续以现在的速度累积债务，宏观环境将会恶化。这种负债驱动投资策略的效率将降低，越来越多的融资收入将被用于偿还旧债，而不是新的投资。

三、地方融资平台迅速扩张的原因

关于地方政府性债务大规模产生的原因已经有诸多讨论，可谓众说纷纭，归纳起来主要有如下几点：

（一）工业化和城市化加速发展阶段，需要大量基础设施建设资金

从20世纪90年代后期开始，随着国家经济体制改革的深入发展和城镇化建设的加速，地方政府投入了大量资金进行基础设施建设，这部分资金大部分需要融资平台来解决。

（二）“财力与事权”相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足

1994年分税制度的改革，一方面加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后。

（三）行政考核机制不健全，助长了地方政府负债融资的冲动

目前国家对地方官员的行政考核尚未建立长效机制。重点考核GDP增速，导致部分官员主要考虑自己任期内业绩，要在短期内见成效，各项目一哄而上，存在一种借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。

四、地方融资平台管理的建议

基于上述分析，针对我国目前的地方政府性债务和地方融资平台的管理提出如下改进建议：

（一）继续深化财政体制改革，建立财政法制

地方政府融资平台的泛滥实质上是财政分权危机的映射。在市场经济条件下，出于“理性经济人”的利益考量，当地方政府希望通过改变现行税权分配规则增加地方税收利益而发现困难重重时，创建融资平台公司就成为不得已的选择。而从提高国家能力的角度看，中央政府还将长期强调税权的集中而不会轻易下放权力。这意味着地方政府融资平台将会持久存在，双方的矛盾不会轻易解决。

规范地方政府融资平台和化解地方政府债务根本之道在于要从制度转型与法制变革的高度加以解决。目前，我国对地方政府融资平台的治理主要采取的是行政与政策手段，短期内可能会收到明显的效果，但难以从根本上化解地方债务难题。治理地方政府融资平台，必须走向制度管理，树立依法治国和财政法治的理念，从财政法制的结构性变革中对中央和地方的财权予以明确，深化财政体制改革。

（二）取缔不具有公益性的地方政府融资平台

地方政府融资平台虽然是导致巨额地方债务的重要因素，但对其并不能简单否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而应区分具体情况实行类型化治理。

在社会主义市场经济下，公共财政原则要求政府主要负责提供公共产品。广义的公共产品既包括纯公共产品（如国防、义务教育等），也包括准公共产品（如自来水、污水处理、公共交通等城市公用事业）。我们必须用公共财政的理念审视地方政府的财政支出，将那些打着公共利益的旗号而事实上不具有公益性的地方政府融资平台坚决予以取缔。

（三）地方政府融资平台应市场化运作

在目前中国的经济形势下，在一段时间内，地方政府融资平台仍将存续，那么融资平台应走市场化运作之路。

1.建立起规范的公司治理结构，尽量淡化其行政管制色彩，引入相应的激励与约束机制。为了有效预防地方政府对融资平台公司的不当干预，可以通过领导责任的法律化来纯化二者之间的利益输送关系，最大限度地控制地方政府的道德风险。

2.实行严格的信息披露规则，强化其公司治理的透明度。严格的信息披露规则有助于地方政府隐性负债的显性化，减少地方政府的财败行为，并将为日后把“预算外资金”、“制度外资金”最终纳入预算的法治轨道积累制度实践经验。

3.探索多元化的融资渠道。为了尽量降低财政风险，地方政府融资平台可以通过资产证券化、信托方式、股权融资方式以及产权交易方式等多渠道募集资金。

（四）建立地方政府融资平台的替代机制

解决融资平台问题靠制度管理和平台公司自律还不够，寻求地方政府融资平台的替代机制极为必要，市政债券与均等化转移支付无疑是最有价值的两种思路。

为了控制地方政府的融资冲动和降低地方债务的财政风险，需要建立专门的市政债券监管机构，引入市场化的信用评级制度和设立地方政府偿债基金等配套措施。

均等化转移支付也是很值得借鉴的一种化解地方债务的制度构想。目前，我国的财政转移支付存在着政府间事权与财权划分不清、财政转移支付资金的分配缺乏合理的标准、财政转移支付方式不规范等诸多问题。我们应当重点解决中央与地方之间事权、财权严重失衡的问题，将财政均等化的理念贯彻到财政转移支付的具体制度设计当中，提高转移支付的科学性、规范性、稳定性和透明度。

（五）加快政府职能转变，调整政绩考核机制

目前我国的市场经济还不是完全自由的市场经济，政府干预的痕迹还很重，对地方官员的考核也往往以地方经济的发展速度来衡量。我们应该加快向服务性政府的转变，加强非国计民生等行业的市场化程度，减少行政束缚。同时对地方官员的行政绩效考核应建立长效机制，应当以地方经济的长远规划及执行、人民群众的社会保障程度，生态环境的保护治理等长期目标作为考核指标，才能减少地方政府行为的短期化，投资过度化。

2000年以后中国经济的飞速发展让地方融资平台公司取得了爆炸式增长，随着中国经济结构转型和经济体制改革的深入，地方融资平台遇到了发展瓶颈，是继续承担政府职能还是主动向市场化转变，是自生自灭把包袱还给政府还是主动出击自我转型，关系平台公司的生死存亡，也关系着地方政府的债务解决和经济体制改革方向。我们应当从法制建设、财政体制改革、政绩考核及平台自身等多方面下手，从根本上解决地方政府债务问题和平台公司未来的业务范围及运作模式，确保我们的经济平稳、有序的发展。