创新公共服务的组织与管理

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摘要：我国现行公共服务模式是伴随计划经济体制向市场经济体制转轨逐步形成的，公共服务的总体供给能力和水平远远不能满足人口增长和广大人民群众物质生活水平提高对公共服务改善的实际需要。如何从我国基本国情和现阶段实际出发，探求创新公共服务的组织与管理办法，解决公共服务效率低下，提高公共服务的水准是一个亟需探索的课题。

关键词：公共服务；均等化；绩效评估

近年来，我国公共服务改革不断深入，并在打破垄断、引入市场竞争等方面有所突破。然而，由于认识、经验和条件的局限，公共服务在提供方式、服务范围、服务效果上的缺失和不周全，依然是中国各级政府面临的长期挑战之一。因此，如何从我国基本国情和现阶段实际出发，探求创新公共服务的组织与管理办法，解决公共服务效率低下，提高公共服务的水准，无论在理论上还是在实践中都是一个亟需探索的课题。

我国现行公共服务模式是伴随计划经济体制向市场经济体制转轨逐步形成的，因此它既带有计划经济体制的管理色彩，又有一些市场经济条件下的管理特征。目前公共服务在组织提供和管理方式上存在的问题主要表现在以下四个方面：一是总量不足，二是配置不均，三是表达不畅，四是效率不高。尽管这些年来随着经济发展，公共服务的总体供给能力和水平有了很大提高，但仍远远不能满足人口增长和广大人民群众物质生活水平提高对公共服务改善的实际需要。从公共服务的效率原则出发，我们应该通过公共服务组织与管理的创新，力求用最少的人力、财力、资源取得最优质的公共服务。

一、强化政府的公共服务责任，加大财政对公共服务的投入

公共服务的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场难以有效提供的，属于“市场失灵”的领域。提供公共服务是政府的重要职责，政府应对公共服务的结果负责。而公共财政是政府履行公共管理者职能、为社会提供公共服务的一种政府分配行为。我国目前已经初步形成了公共财政的基本框架，规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同，以人为本、基本公共服务均等化等理念已逐渐融入政府财政关系建设之中，但如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。发挥政府在公共服务中的主体作用，首先必须加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于社会公共服务项目的比重。其次要注重实现基本公共服务均等化。在过去相当长的一个时期，我国政府提供的公共服务大部分由国有部门和城市居民享有，非国有部门和农村居民不同程度地被排除在多项公共服务的覆盖范围之外。当前，建立基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，已经成为新阶段提高中国人类发展水平和公平正义程度的现实需求。因此，我国公共服务体系建设的一个迫切任务，就是缩小和消除以往存在于国有与非国有部门之间、城市与农村之间的差别待遇，让公共服务的阳光普照包括国有和非国有部门、城市和农村在内的所有企业和居民。

二、推进公共服务组织方式创新，区分公共服务生产和供应

如何使公共服务更有效率？这始终是一个困扰政府管理的实践问题。传统的行政管理理念把公共服务的生产提供视为一个整体，在组织管理模式上遵循政府运用公共财政直接举办的方式。推进公共服务组织方式创新，关键在于区分公共服务生产和供应。

所谓公共服务的供应，就是公共服务的组织提供，实际是一系列集体选择行为，表明政府的责任和承诺，包含一系列的数量、质量的要求，即提供哪些公共产品和服务，提供的数量和标准，资金来源和投入方式，服务行为的规范，以及采取什么样的供应组织方式等。这是政府的职责所在。而公共服务的生产，则是指公共服务的具体生产过程，也就是把一系列的资源投入转化为具体产品和服务的技术过程。

创新公共服务组织方式，一要完善公共服务领域的市场竞争机制。加快转变政府社会管理观念，借助市场机制提供公共产品，提高公共服务的效率。要按照十七届五中全会提出的“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化；推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。二要充分发挥非政府组织的力量。要鼓励和支持社会组织参与社会公共服务。公共服务的生产，社会公益组织、社区组织、行业协会、社会团体、中介机构、慈善团体等各种非营利社会组织，可以大有作为。

三、广开言路，完善公共服务的需求表达制度

公共服务，是对公众的服务。公众的需求是否得到满足，公众的利益是否得到保障，公众的愿望是否得到实现，是衡量公共服务是否成功，政府工作是否合格的唯一标准。比如许多地方政府每年都有为群众办实事的安排，通常的做法是由政府部门提出，向社会公布和承诺。这种方式固然有效果，但如果采取向群众征集实事的方式，通过有针对性的回应和参与进行选取，将会比纯粹由政府单方面的安排效果更好。因此，畅通公众需求表达渠道，使政府能够准确地知道公众需要什么，需要多少，是公共服务提供过程中最为重要的环节。

公民的需求表达，在西方已经完成了制度化过程，可以说，它们已经拥有了健全严整的机制设计来吸取民意、体察民情。而在这种状况下，民意收集问题，仍然是西方政府最为关注的课题，政界和学界也都在持续地对这一问题进行关注和探讨，以期不断增强政府的回应性和民主性。反观我国，在制度化过程仍未完全完成的情况下，我们更应该将民意的收集和汇总摆在突出位置。一方面，要继续建立健全相应机制，从制度上保证公众的参与和政府对人民的负责；另一方面，也要探索各种非制度途径，如公众论坛、网络投票、大众传媒、公民调查等等，充分吸取西方的经验，通过各种渠道汇集民意，以保证政府所做，恰是民之所需，充分利用有限的资源，最大限度地满足公众对于公共服务的需求。

四、推进公共服务管理手段创新，完善绩效评估和监管制度

显然，实现基本公共服务均等化并不是一个简单的财政投入问题，也是制度问题。应大力推进有关制度改革，否则，再多的财政和资金的投入也不会有效率，甚至只能是助长浪费和腐败。

首先要完善绩效评估制度。伴随着行政管理体制改革的扩展和深化，绩效评估正不断得到加强，呈现出形式多样的政府绩效评估模式，成为各地加快政府改革与管理创新、建设服务型政府的主要内容之一。当前要加强以下几个方面的工作：一是构建科学合理的绩效评估体系。要根据科学发展观的要求，对于评估指标的制订要兼顾各项绩效，做到客观全面，转变一味追求经济指标的评估习惯。二是加大社会公众的评估分量。要加快转变传统的单向性、不平衡性的评估方式，特别重视培养多元化的绩效评估主体，尤其是要加大外部公众即公共服务对象的评估分量。三是加强绩效评估结果的运用。注重绩效评估结果与激励机制以及问责机制的结合，通过内部竞争压力与外部导向强化绩效意识，提高政府管理效能。

其次要加强公共服务监管。公共服务可以购买，可以外包，但政府的责任不能外包，应加强跟踪监督和检查验收，保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。一是保障公民对公共服务提供单位的监督。就是要通过社会主体的参与和制约，使公共服务的提供者能充分反映各种社会群体的偏好，从而具备最大限度的包容性，防止公共服务的提供蜕变为为特殊集团的特殊利益服务工具。二是强化公共服务提供单位对生产单位的监督。对公共服务产品进行质量监控，对生产者的生产过程进行监督和制约，是公共服务提供职能的自然延伸，也是公共服务提供者必须履行的一项重要责任。一般来说，提供者对生产者的监督，可以采取对其工作进行随机抽样检查、追踪公众舆论评价等多种方式。同时，在实行过程中，要把握分寸，既不能流于形式，也不能演变为对生产者的微观管理和控制，应注重保持提供者与生产者之间的良好合作关系。

当前，我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。我们不仅面临着人们对公共服务全面、快速增长的需求，人们的权利意识和民主意识也日益增强，对于公平、正义及民主的需求也日益增强。这就要求我们通过创新公共服务的组织和管理，提高公共服务的效率，最大限度地满足人们对公共服务及其均等化的要求。只有让大家平等享有公民权、共同分享社会发展和进步的成果，才可能使我们的社会成为一个民主、文明和和谐的社会。