食品安全监管模式研究
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我国的食品安全监管体制经历了从《食品卫生法》到《食品安全法》的艰难转变历程。从监管主体的角度来看，由原来的单独职能部门监管发展到现在的多部门联合监管。2009年《食品安全法》颁布后，成立了食品安全委员会，重新明确了各部门的职责，确立了“分段监管模式”，最终形成了由食品安全委员会主导下的“以分段监管为主，品种管理为辅”的食品安全多部门联合监管模式。目前，我国食品安全问题形势严峻，而解决食品安全问题的关键在于加强食品安全监管。我国《食品安全法》采取的“以分段监管为主，品种管理为辅”的模式，监管部门之间仍存在职能的交叉和重合，在实施监管的过程中仍会产生诸多漏洞。
（一）分段界定不清，监管职责分工不明“分段监管为主、品种监管为辅”的模式，表面上看分工明确，职责清楚，但是实际效果却并非如此。2013年5月17日广州对餐饮环节食品抽检，四成五的大米和米制品被检出镉超标。广州市食品药品监管局2013年第一季度餐饮环节食品及相关产品检测结果，总体合格率为92.92%，其中米及米制品的合格率最低，仅为55.56%，不合格项目即是“镉”。在对广州餐饮环节中的大米和米制品问题进行监管的过程中，根据现有的法律法规，多个部门对这一问题都具有监管的权利。按照《农产品质量安全法》，归农业部管；按照《消费者权益保护法》，归工商部门管；按照《食品卫生法》，归卫生部门管。而农业部门认为食品不合格是由于食品生产加工环节出现问题，应该由质监部门管理，在流通过程中出现了问题，应该由工商部门管理；质监和工商部门认为大米属于农产品，应该由农业部门管理。这种部门职能之间的相互交叉，使得执法部门在执法过程中，责任互相推诿，无法实现监管目标。
（二）食品监测水平不高、检测承载力不足我国具有权威性的国家级别的食品检验机构数量很少，国家级的检验机构只有卫生部的食品卫生监督检验所、中国疾病预防控制中心下属的营养与食品卫生研究所以及国家食品质量监督检验中心。而这仅有的三大机构的任务却又十分繁重，不仅要承担大量的食品卫生检测、调查和管理工作，而且还要为全国的食品卫生监督机构提供长期的技术指导和专业培训。检测机构少，而需要检测的数量大，这种供不应求的状况自然就导致了食品安全检测时间过长，质量检测技术的垄断现象，检测价格居高不下。监测人员少，缺乏专门的培训，监测仪器和方法落后都阻碍着我国食品安全监管的进程。检测承载力的不足，直接导致了我国的检测标准低于其他一些发达国家。另外，我国缺乏快速检测的仪器。现在的检验设备需要投入较长的时间和大量的试剂。若检测样品越多，则市场投入越大。技术的落后成了制约食品监管工作发展的瓶颈。没有先进的技术，无法检测出有毒有害物质，或者无法完成工作量，因而其他的监管环节就是徒劳。
（三）食品安全标准制定工作滞后我国食品标准包括四级：国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。目前我国有国家标准1000余项、行业标准1000余项。食品安全标准的制定需要多个部门配合完成，然而各个部门之间缺乏协调，导致制定出来的食品标准之间既有交叉重复，又有盲区，甚至同一产品出现了相互矛盾的两个标准，降低了标准的权威性。例如，国家农业部和卫生部对干燥制作的蔬菜规定了不同的二氧化硫残留标准，导致生产者在进行生产的过程中，不知道应该执行哪一个标准；执法人员对不合格食品进行检查时，也不知道应该采用哪一个标准进行认定。
二、我国食品安全监管模式的重构
（一）整合监管部门，避免多头执法我国目前实行的“分段监管为主”的模式，导致食品生产流通的各个环节分别由不同的部门进行监管。如农产品在生产阶段可能由农业部门管理，进入加工阶段由质量监督部门负责，最后进入流通领域则由工商部门管理。而实际上，食品生产流通的各环节并不能截然分开。同时，各个监管部门之间职责不清或交叉，则可能导致食品安全监管出现真空，造成互相推诿，或者出现重复监管、重复投入等多种问题，也造成机构臃肿，浪费公共资源。我国可以参照部分西方国家的做法，由分段监管为主改为品种管理为主、分段为辅，将食品进行分类，不同种类的食品由不同的职能部门负责，取消与其职权相矛盾的其他部门的相关职权,整合行政执法资源，进一步理顺监管部门权责，有效降低执法成本，提高行政效率，避免部门间相互推诿、监管脱节现象，真正做到“从农田到餐桌”的全程监管。有效解决职责不清或职责交叉的问题，也可以有效提高效率、减少重复投入、避免监管盲区。
（二）加强食品安全委员会的建设为贯彻落实《食品安全法》，加强对食品安全工作的统筹协调，按照《食品安全法》规定，设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。但食品安全委员会的性质是议事协调机构，法律地位较低，未能充分发挥其功能。为进一步发挥其综合协调功能，需要进一步加强食品安全委员会的建设。1.应提高食品安全委员会的法律地位，把它设置为国务院的组成部门，它的职权范围和行使由法律直接规定；食品安全委员会直接对国务院总理负责，保持高度的中立性和独立性。根据《食品安全法实施细则》第2条的规定，“国务院食品安全委员会的日常工作由国务院卫生行政部门承担”。国务院食品安全委员会具有统一负责、领导、组织、协调全国范围内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对卫生、工商、农业、质检等其他食品安全监督管理部门进行评议、考评等职责。2.食品安全委员会应当设置管理委员会、办公室主任、督察司、科技委员会及专门小组等具体的工作机构；可参照国税编制体系，建立垂直领导的各级监管委员会，可以考虑建立“中央———省级———县级”三级监管体制。
（三）完善食品安全标准体系针对目前食品监管中存在的问题，结合我国国情，借鉴国际上的先进经验，尽快制定和完善我国的食品安全标准体系，重点解决无标准生产和不按标准生产的问题。同时修订不适应现行要求的标准、废除一批过时的标准、制定新标准，加强食品安全检测检验能力建设。1.在机构设置上，应将原来分别属于工商、质监、卫生、农业等部门的检验机构进行有效整合，设立专门的食品安全检测机构，专门负责食品安全的检验检测，并且要定期公布有关检验检测结果。2.在人才建设上，要不断加大对食品安全检验检测人员的技术培训，提高其检验检测的技术水平。3.在技术建设上，遵循技术化、信息化、快速化、便携化的原则，加强对快速检测技术的研究，尽快研制蔬菜农残速测仪、米粉质量检测仪等快速、方便、准确的食品检测设备，缩短检测时间，提高检测精度。4.在制度建设上,重点是建立健全产品认证制度、市场准入制度、不合格品召回制度等，确保检测检验工作制度化、规范化。
（四）加大受监管者违法责任追究食品企业是理性经济人，为了实现自我利益最大化，个别食品企业不惜损人利己，违反法律法规的规定，损害广大人民群众的合法权益。对受监管主体应综合运用行政、民事、刑事手段，对其进行经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，加大违法责任后果，以抑制其违法行为。
作者：王玉玲单位：内蒙古广播电视大学文法学院