现行经济适用房制度存在高效实施障碍的原因探析
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摘要： 经济适用房制度是我国住房保障制度的一个重要组成部分，为解决我国中低收入家庭住房问题发挥了重要作用。但是，随着住房改革的不断深入，经济适用房制度在实施中也显现出一些问题，影响了其保障性住房功能的有效发挥。本文浅析了我国现行经济适用房制度不能高效运行的原因，以期通过采取相应的措施以完善经济适用房制度，更好地满足中低收入家庭的基本住房需求。
Abstract： Economy applicable room system has become an important component of our housing assurance system. It plays an important role in solving low-income family house issue. However, with the deepening of our housing system reform, economy applicable room system has shown some problems in its implementation and it affects its affordable housing functions effectively play. This article analyses the reasons why the current economy applicable room system can't work efficiently, and through the corresponding measures to improve economy applicable room system and meet the basic low-income family housing demand better.
Key words： economy applicable room system; social security system; efficient implementation obstacles; reasons
中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）17-0316-02
0引言
为中低收入家庭提供经济适用房，是我国解决居民住房问题的有效手段之一，也是社会保障制度的一项重要内容。近年来，我国不断加快经济适用房建设的步伐，取得了明显的社会综合效益。但不可讳言，经济适用住房制度在实施过程中也暴露出了一些问题，引起了全社会的广泛关注和争议，这些问题使得现行经济适用房制度不能高效运行，本人认为其原因具体表现在以下几个方面：
1功能定位模糊
在十多年的发展中，作为城市住房供应体系组成部分的经济适用住房，同时被赋予了住房产业的角色和社会保障的职能，使其兼具商品性和社会保障性。也正是因为经济适用房政策的这种模糊的功能定位，使其陷入了制度困境，导致实际操作中某种程度的市场失灵和政策目标的偏离。
政府实施经济适用房政策的初衷，是在尽量不增加住房保障方面的公共支出的同时，又能够解决城镇中低收入家庭住房困难的问题。于是，在前期统一规划的基础上，我国经济适用房主要由开发商负责开发建设、销售。政府则通过开发商让渡部分土地出让收益、相关税费收入等可得利益给购买经济适用房的居民。然而，由于追求社会福利最大化的政府和追求利润最大化的开发商之间主体利益不一致，开发商作为独立的市场经济主体，按照价值规律从事开发活动，不愿意主动承担保障中低收入家庭住房利益的社会责任，反而会为了追求超过3%的利润空间，而可能采取不正当手段虚报成本、违规销售，甚至加收很多不合理的费用，出现经济适用房定价不合理、购买对象失腔、分配不公等诸多现象，从而使经济适用房陷入了既不经济又不适用的尴尬境地，无法充分实现其应有的住房保障功能。
2运营监管不力
经济适用房的保障性住房特性使之不能与一般商品住宅同等对待，因为住房保障不仅关系到公众的切身利益，而且涉及政府行政资源的分配和使用。住房保障领域政府公共服务职能的切实发挥自然成为经济适用房政策目标实现的重要制约因素。
按照规定，政府应对经济适用房的规划、开发建设、定价、资格认定、公示、交易和售后管理等各个环节进行全程监管。但是，目前政府机构中尚未有保障性住房的专门管理机构，住房保障相关职能分散，责任不明，运营监管不力。同时，由于信息不透明、公众的有限理性、个别政府官员渎职行为等因素导致经济适用房政策在实际操作中出现一些问题，不少地方对购房资格的审查形同虚设，对建设标准缺乏有效控制，对已购经济适用房的跟踪管理多数处于空白，没有专门针对违规购买经济适用房出租出售所得收益的政策规定。
3制度设计存在一定的缺陷
现行经济适用房制度中存在一定的套利空间。一方面，每个家庭实际享受政府间接补贴的多少取决于他们购买经济适用房的面积和区位条件，即面积越大、区位条件越好，享受的补贴利益越多。这就在无形中促使购房者追求大面积、好区位，使得经济适用房越来越偏离经济、适用的原则。另一方面，由于产权不明，退出机制不健全，高价的商品房与平价的经济适用房存在较大的价格差，诱使一部分人通过弄虚作假，购买低价经济适用房进而出租或转卖从中谋利。从货币形态看，政府拨出一定财政资金用于补贴经济适用房，这样以来政府的财政资金一旦投入，很难收回。虽然我国对经济适用房有政府回购和转让时补缴土地出让金及政府原来相关优惠的规定，但在实际执行中，不同地点、不同时期都很难量化操作。一些地方就经济适用房流通转让也曾制订了一些办法，但操作随意性较大，约束力不强，因房屋产权不明晰，遇到纠纷时难以找到法律依据，不利于当事人权益的维护，也容易造成国家财政利益的损失。如有些地方规定转让增值收益与政府对半分成，即政府当初让利20%左右，却要分得50%的增值，购房者不接受。若政府回购，不仅住户存在搬家的麻烦，同时容易在装饰、装修费用包括房屋破损的结算上出现争议；更为重要的是在住房价格上涨的背景下，政府的回购价与届时市场价的差距（经济适用房与普通商品房的差价）悬殊。因此，购买经济适用房失去了购买商品房的机会成本。从实物形态看，本来住房保障应该是动态的，因为一个家庭的经济条件等各方面都会发生变化，保障对象应随着经济条件的变动而调整。而现行的经济适用房的提供基本上是静态的，缺乏有效的退出机制，购房人一旦购买了经济适用房，就终身享有，经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能。
4配套措施相对滞后
新制度经济学认为制度是规范和约束个人行为的各种规则和规则的集合。制度体现的是社会中人与人、人与集团、集团与集团等利益主体之间的利益关系。制度运行中不可避免地与社会其他规则体系发生联系，这些规则健全与否及运转状况将对制度绩效产生重要影响。因此，一项完整的经济适用房制度并不是孤立的，它需要相关的配套措施。但是，目前我国经济适用房制度的相关配套措施尚未完善，主要表现在：一是收入申报、个人征信体系不健全。经济适用房供给的目标人群是中低收入居民，但由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，城镇居民的隐形收入无法统计，因而划分居民收入线的基础变得很薄弱，这成为经济适用房制度实施的障碍之一。二是住房金融体系不健全。商业银行办理中低收入者个人按揭住房业务时顾及还款能力而不像对商品房一样积极。同时，住房公积金制度也还有一些不完善的地方，除了覆盖范围狭窄，对中低收入者还存在缴纳的公积金基数较小，支付作用有限的问题。
5有些政府部门责任缺位
有些地方政府对住房保障工作的必要性、长期性和紧迫性认识不够，而且现行经济适用住房的建设用地是主要是靠行政划拨，同时还要减免各项税费，这样使得地方政府减少了一些财政收入，所以推进经济适用房建设的积极性不高。由此，经济适用住房项目储备不足，土地落实难度大，部门利益矛盾造成房地产开发环节中各种行政事业性收费优惠政策难以落实，给经济适用住房制度运行和管理工作带来较大的困难。
与此同时，我国目前城镇住房保障基本法律法规的缺位导致城镇基本住房保障制度基础薄弱，极大地影响了经济适用房制度的实施。尽管陆续出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《经济适用住房管理办法》等文件和部门规章，但是没有上升到法律、法规的高度，其执行情况不够理想。
经济适用房制度是当前阶段我国解决中低收入者住房需求问题的重要社会保障制度。但是经济适用房在初期功能定位模糊，既具有商品房的特征，同时又含有政府补贴的性质，导致制度设计存在一定的缺陷，影响了其保障性住房功效的发挥。为此，政府部门负担起住房领域的公共管理责任，进一步明确经济适用房作为保障性住房的功能定位，结合现阶段经济社会发展水平，制定出合理、有效的住房保障政策，并通过完善经济适用房制度设计，选择切实可行的保障模式等方式使得经济适用房制度更加完善，以更好地满足中低收入家庭的基本住房需求。
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