田间水利工程项目监管的若干问题讨论

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作者：张其峰 黄喜良 单位：郑州市水利建筑勘测设计院 河南省农田水利水土保持技术推广站

近年来，受气候变化的影响，旱涝灾害频繁发生，严重影响了河南的农业生产。为保障粮食稳产，夺取农业丰收，国家加大了对农田水利的投资力度，下决心解决农田水利发展的瓶颈，为农业增效、农民增收提供物质技术保障，响应国家号召，各相关部门积极行动，形成了治水的繁荣局面：水利部门以小型农田水利重点县建设为引领，集中财力，连片开发，规模化推进农田水利建设，从2009年开始，陆续安排97个产粮大县实施小型农田水利重点县工程；农业综合开发部门，以中低产田改造为抓手，制定了“田成方、林成行、路相通、沟相连”的发展目标；发展和改革部门以实现千亿斤粮食产量的战略目标，全力推进高标准农田建设；国土资源部门以土地整理为契机，以小片土地向种粮大户集中，中小村落向中心村镇集中、散落在农村的乡镇企业和私营企业向工业园区集中为目标，大举推进农田的综合整治；烟草部门以提高烟叶的品位和产量为目标，积极实施烟水配套工程建设等。由此，小型农田水利建设高潮迭起，一大批农田水利工程设施投入农业生产，有力地促进了高标准农田建设，为粮食高产稳产和农业丰收奠定了坚实基础。小型农田水利工程主要包括散落在田间的农渠、毛渠、机井及配套工程、排水沟、生产桥、小水塘、小堤坝等。随着小型农田水利工程投资进入高潮期，工程建设存在的建设质量问题、投资效益问题、监督管理问题等逐渐显现，引起社会的广泛关注，加强小型农田水利工程的监督管理成为迫在眉睫的任务。

一、加强小型农田水利工程建设监理的必要性

建设工程监理是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律法规，以及经建设主管部门批准的工程项目、建设文件、建设工程委托监理合同和其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督和管理。实行建设工程监理制度的目的，在于提高工程建设的投资效益和社会效益。对小型农田水利工程建设来说，加强工程监理工作十分必要。1.是法律法规的要求。我国《建筑法》规定的建设工程必须执行的4项制度中就有工程监理制度，工程监理制度作为主要制度在工程建设中发挥着关键作用。我国《建设质量管理办法》和《建设工程监理规范》等法规对建设工程监理工作的程序、方法进行了细化规范，为建设工程执行监理工作制度提供了行动依据。小型农田水利工程建设监理工作是依法行政的重要体现，加强全过程的监督监理十分必要。2.是落实国家惠民政策的需要。农业、农村、农民历来是党和国家关注的主要方面，国家重视小型农田水利工程建设，不断加大对小型农田水利工程的投资。小型农田水利工程是党和国家关心农民群众的德政工程，是惠民利民的重要举措，把小型农田水利工程建设监理工作上升到政治高度，抓紧抓好，十分必要。3.是保障粮食稳产高产的需要。小型农田水利工程建设质量的优劣，直接关系着农田灌溉设施是否完备，灌溉水利用率和利用效率能否提高，农业能否增效。因此，加强小型农田水利工程建设监理十分必要。4.是提高投资效益的需要。小型农田水利涉及面广、投资多，因此，要制定和落实小型农田水利建设监理的政策措施，以加强招投标环节和施工监理环节的监督，保障资金的效益最大化，把财政资金管理好使用好，有效增加投资效益比值。5.是促进经济社会稳定发展的需要。有关数据显示，农田水利对粮食生产的贡献率为37%，因此，要加强小型农田水利工程建设环节的监督监理，以造就质量优良的田间工程，为夺取粮食丰收创造条件，保障粮食供给和物价稳定，进而有效促进经济社会又快又好发展。

二、河南小型农田水利工程建设监理中存在的问题

由于小型农田水利工程投资规模小，工程分散，施工工艺简单，在建设阶段往往容易出现监管缺位、管理不严等问题，在建设监理环节表现尤为明显。具体来说，主要存在着以下几个方面的问题。1.不按照招投标法律法规的规定依法择优选择监理单位。个别地方为了规避招投标的规定，故意划小标段，将标段的资金额度降低在规定的标准以下，通过议标、指定监理的简易方式选择监理单位，规避法律法规的约束。2.没有安排监理经费。由于小型农田水利工程投资少，在编列概预算时，往往会忽略建设监理费用，给建设监理缺失埋下伏笔。有些小型农田水利投资项目，在项目投资安排说明中要求严格执行建设监理制，但在下达经费时不愿落实监理费用，造成工程项目投资控制先天不足。3.挪用建设监理费用。由于小型农田水利工程投资经费有限，为节省经费，业主往往挤占本来已经很少的监理经费，忽视监理环节和监理制度的存在。4.监理单位为节省费用，往往派出不具备单独执业资格的实习生或无上岗资质证的人员进行监理活动，造成监理环节形同虚设，质量监督问题较多。小型农田水利工程监理标的中标单位，大都是规模较小的监理单位，本来技术实力不是很强，在经费较低的条件下中标，促使他们违背承诺，委派工资费用低廉的监理人员，难以保证监理质量。5.监理单位严重不负责任。主要指监理方或应业主的要求、或受被监督方请托，违心配合满足他们的非法要求，为其套取建设资金、偷工减料提供便利。6.政府质量监督部门的缺位。政府质量监督部门因为人员有限或者因为重视投资规模大的项目和重点工程，对小型农田水利工程的建设监理工作往往不重视，政府质量监督部门在小型农田水利工程建设市场监督的长期缺位，放纵了业主方、施工方、监理方的不合格监理行为，使他们违背法律法规的行为不断增多。7.督察不到位。督察部门派出的人员往往重视建设资金的流向、工程的建筑外观等环节，忽视建设监理制度是否执行。

三、解决小型农田水利工程建设监理问题的对策

小型农田水利工程建设是保障国家粮食安全、维护农村稳定的德政工程、惠民工程，因此，必须加强工程建设环节的监督管理，以保障国家支农资金发挥最大效益。1.做好执行农田水利工程建设监理工作的顶层设计。进一步规范建设监理市场和建设监理行为，强化小型农田水利工程的建设监理的规范动作，为依法严格执行建设监理奠定基础。2.落实建设监理资金。着重在项目投资政策环节、编制概预算环节、安排资金环节下工夫，为落实建设监理制度提供经费保障。3.严格执行建设监理招投标制度。按照法律法规规定的程序和步骤，依法择优选取监理单位，为提高工程质量、完善监督制度提供保障。4.加强现场监理人员的素质建设。教育施工监理人员依法行事，严格遵循建设监理法律法规和技术规范，充分发挥建设监理职能。5.发挥政府质量监督部门的作用。政府质量监督部门是代表政府依法行使建设质量监督的权威部门，应按照质量监督法的有关规定，高度重视小型农田水利工程的建设问题，落实监督措施，抽调精干力量，对小型农田水利工程建设各方进行监督检查。6.加强检查监督。政府有关部门要加强对小型农田水利工程建设过程的检查督导，把好制度关、资金安全关、质量监督关、竣工验收关，确保小型农田水利工程建设健康有序推进。7.加强信用制度建设。落实市场准入措施，完善奖罚机制，加大对不诚信监理单位和监理人员的惩治力度，为净化小型农田水利建设监理市场创造条件。8.加强宣传教育。营造小型农田水利建设的监督氛围，培养人民群众和从业者的建设监督意识，培育社会监督和专门监督相结合的新型监督体系。综上，随着河南工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调发展进程的加快，将会进一步推进农村经济的发展，农业、农村、农民问题将成为优先关注的方面，势必成为财政支持的重点领域。民以食为天，食以水为先。农田水利作为粮食生产的先决条件，一定会成为国家长期政策支持和资金倾斜的领域，用好国家的支农资金，建设现代化的具有当代新农村气息的小型农田水利设施，保障工程资金安全、人员安全、质量安全，是水利工作者和水利建设者的历史责任。随着社会经济的不断发展，国力将会进一步增强，粮食安全将会上升到更高的高度，农田水利的保障作用将进一步凸显，小型农田水利工程将会发挥出巨大能量，化作春风细雨，滋润百万顷粮田。