国际行为监管背景下完善我国金融消费权益保护工作的思考
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摘 要：国际金融危机以来，加强行为监管、增强金融消费者保护成为国际金融监管共识。本文通过分析行为监管对金融消费权益保护工作的重要意义，借鉴英美等国运用行为监管的实践经验，提出完善我国金融消费权益保护工作的政策建议。
关键词：行为监管;金融消费权益保护
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（2）-0029-03
国际金融危机后，以英美等国为代表的发达国家不同程度地运用“双峰理论”进行金融监管改革，成立行为监管部门，制定系列法律或监管规则，以督促金融机构履行金融消费权益保护义务。本文拟在国际普遍加强行为监管的背景下，就如何完善我国金融消费权益保护工作进行探索研究，并提出相应的对策建议。
一、行为监管的概念及基本内涵
行为监管是指监管部门为了保护金融消费者的知情权、安全权、公平交易权、选择权、索赔权、受教育权等各项合法权益，通过制定公平交易规则、反欺诈误导、个人隐私信息保护、弱势群体保护等规则，督促金融机构履行金融消费权益保护义务，并通过现场检查、评估等方式对金融机构工作开展情况进行监督检查。根据行为经济学观点，人的决策行为并不符合且经常违反经济学的理性分析，金融机构基于盈利性质，往往会利用消费者的行为偏差谋利。因此必须加强对金融机构经营行为、金融产品或服务的管理，积极开展金融消费者教育，纠正金融消费者系统偏差，提高金融市场的稳定性。行为监管涵盖金融机构经营行为或金融产品事前、事中、事后各个环节，不仅强调销售环节、事后纠纷解决处理，更强调对产品或服务设计阶段的纠纷预防等。其主要运用定性的分析方法，通过行为经济学来监测、识别、纠正金融机构的非理性经营行为，监督金融机构公平对待金融消费者，以维护金融消费者信心、防范系统性风险累积为目标。
二、行为监管对于完善金融消费权益保护工作的重要意义
行为监管关注的是金融机构具体业务行为问题及其市场影响，目的是确保市场公正透明、金融机构公平对待金融消费者，维护金融消费者信心。
（一）行为监管是克服审慎监管缺陷，维护金融稳定的重要保障。金融消费者与金融机构是金融交易的主体，金融市场的健康运行需要双方共同理性参与。金融市场信息的不对等性，导致金融消费者在金融交易中处于天然的劣势地位。传统的审慎监管在日常管理中，倾向于保护金融机构，以维护金融机构稳健运行与健康发展为具体目标，忽视了对弱势群体的关注，导致潜在的系统性金融风险。而行为监管的价值宗旨是利用公共资源，通过监管手段以维护社会的公平正义，保护金融交易中处于弱势地位的金融消费者，倾向于通过“前瞻式”的问题干预手段来规范金融机构经营行为，规范金融市场秩序和交易行为，减轻风险传递和扩散的危害，确保金融机构各项审慎风险监管指标优化。另外，也使监管机构在评价金融产品或服务时，同时从审慎监管角度与行为监管角度（主要指加强金融消费者保护）综合考虑，避免过分关注某一方面，忽视另一方面，出现监管空白，阻碍金融发展，降低金融消费者对金融市场的信心，影响整个金融体系的稳健运行。
（二）行为监管是督促金融机构切实履行金融消费权益保护职责的重要手段。金融消费权益保护工作涉及金融消费者教育、投诉处理工作、金融机构内部规章制度和业务流程等诸多方面，要确保金融机构真正落实金融消费权益保护职责，将金融消费者权益保护要求纳入到日常经营与金融产品和服务的各阶段。必须由监管机构以强有力的监管手段，推动金融机构完善内部相关机制，提高金融机构对金融消费权益保护工作的重视。通过有效的行为监管手段，可以规范金融机构经营行为，及时发现金融机构经营行为或产品中的缺陷，督促金融机构完善金融消费权益保护内控制度，将合适的金融产品和服务推荐给适当的金融消费者，避免金融消费者因购买不适当的金融产品和服务而违约。
（三）行为监管是纠正金融消费者行为偏差，保护金融消费者合法权益的重要保障。金融企业的垄断性、金融消费问题的隐蔽性，使有些消费者或因欠缺必要的法律知识、金融知识，将金融机构侵权视为常态化，或基于投诉或诉讼成本的考虑，在损失较小的情况下，选择沉默等不作为。根据行为经济学理论，在此情况下，要保证金融市场的健康发展，更好地维护金融消费者的合法权益，必须由监管部门利用专业的金融知识与丰富的监管手段对金融机构进行监督。金融监管部门作为专业机构，有能力、有义务加强金融消费者权益保护，同时金融监管部门具体监管行为的强制性、高效性，使其可以借助日常监管手段及早发现并判断金融机构经营中涉嫌侵害金融消费者的产品或行为，并通过早期干预的行政管理方式，避免更多的金融消费者权益受到损害。
三、行为监管在发达国家金融消费权益保护工作中的应用实践
从美英两国行为监管具体实践经验看，必须由法律明确授予金融监管机构相应的金融消费权益保护职责，明确金融消费权益保护工作原则与目标，赋予金融监管部门有效的监管手段以及对违法行为的行政处罚权，才能保证金融消费权益保护工作的有序开展。
（一）通过法律明确赋予监管机构金融消费权益保护职责，且以保护金融消费者合法权益为监管目标。与英国行为监管局相比，美国金融消费者权益保护局权力范围更加广泛，除基本的金融消费权益保护职责外，还享有制定或解释金融消费者保护法律规范、制定相关法律弥补监管空白的权力。从监管目标来看，美国金融消费者保护局的总目标是通过实施并在适当时候强制执行联邦消费者金融法，确保所有消费者均可以在公平、透明和竞争性的市场上获得其需要的金融产品和服务。英国行为监管局则进一步明确“消费者是监管核心”的理念，以保护金融消费者合法权益为目标，加强对金融机构经营行为或产品的早期干预，旨在保护和提升英国金融系统的诚信度。
（二）整合监管资源，出台配套的金融消费者保护监管检查实施细则。美国在《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》的基础上，出台了《诚实信贷法》、《金融隐私权法》等配套法律法规，详细规定金融机构在有关业务领域的法律义务，制定《监督与检查手册》，规范监督检查依据、检查程序、检查方式，并根据不同业务制定专项检查程序与要求，明确现场检查与非现场检查的衔接方式，以实现整个金融消费权益保护监督检查工作连续、无缝的循环操作。
（三）在监督检查工作中，注重加强金融消费权益保护监管部门与其他监管部门的协调配合。英美两国金融消费权益保护监管当局都十分注重与其它部门的协调配合。美国金融消费者保护局积极与审慎监管部门、联邦执法机构及各个行业自律组织签署“谅解备忘录”，以实现金融消费权益保护工作的信息共享与监管合作。另外，其规定各方在适当情况下可开展联合调查和执法活动。英国以《2012年金融服务法》明确规定，审慎监管局与行为监管局在各自职责范围内必须相互协调，每年对签订的合作备忘录进行审查，在有关金融业务的申请、变更、撤销以及有关业务规则的制定等具体监管过程或领域中，双方也必须协调一致。
（四）明确赋予金融消费者权益保护监管机构对金融机构违反金融消费权益保护行为的处罚权。针对金融机构的违规行为，美国金融消费者保护局在监督金融产品和服务的发行和提供方面拥有除刑事执法权以外的大部分权力，可对金融机构进行行政处罚，还可要求金融机构修改或解除合同、偿还资金或资产等权利。英国行为监管局除可采取公开谴责、罚款、市场禁入、停业整顿等措施外，还具有金融产品管理和干预权、金融产品和服务推广限制权，制订规则以禁止或限制此类金融产品在市场上销售，且具有不通过执法程序，即可禁止误导性的金融产品或服务在市场上推广的监管权力。
四、完善我国金融消费权益保护工作的思考
目前，我国一行三会均建立了专门的金融消费权益保护部门，在各自职责范围内开展工作，属于分业监管模式下的“内双峰”模式，金融消费权益保护工作整体水平有所提升，但与英美发达国家相比，需进一步加强对行为监管的重要性认识，全方位推进金融消费权益保护各项工作。
（一）进一步认识行为监管理论对于金融消费权益保护工作的重要意义，加强对行为监管理论与工具的研究工作。目前，我国金融产品日益丰富，参与金融交易的消费者数量不断增加，消费者维权意识不断增强，但金融机构尚未真正将金融消费者权益保护工作纳入发展战略、公司治理和社会责任，服务差异化明显，尚未全面充分履行《消保法》规定的经营者应尽义务。而我国金融监管机构对于如何运用行为监管，及时发现金融机构或金融产品中存在的“问题”行为，还缺少系统性的研究与认识。与发达国家相比，对于行为监管理论的开发与使用还有很大差距。因此，必须结合我国实际，充分重视行为监管理论及其具体工具的研究，积极探索事前干预手段与策略，才能弥补审慎监管技术中的薄弱基础与空白领域，充分保护金融消费者合法权益，维护整个金融体系的健康。
（二）加强金融消费权益保护法律体系建设，明确金融消费权益工作的权威性。以《消保法》为依据，适时制定专门的金融消费权益保护法或金融消费权益保护条例，将《消保法》一般规定与金融的专业性、复杂性结合，明确金融监管机构的监管职责及基本要求，将金融消费权益保护监管要求纳入到金融监督检查之中，形成适用于金融领域的金融消费权益保护实施细则，以充分保护金融消费者的合法权益。适时修改完善《人民银行法》、《商业银行法》等金融法律法规，明确赋予人民银行金融消费权益保护职责与具体监管手段，及时修订人民银行各项业务规章，对其中不符合消费者权益保护精神与要求的监管规定及时补充完善，充分利用和整合金融法律法规赋予的法定职责，保证人民银行各项业务在审慎监管的同时兼顾金融消费者保护。
（三）积极探索产品干预等行为监管手段，加强事前监管。从维护金融消费者合法权益角度出发，加强对金融机构经营行为的监管，积极探索产品干预或制度干预手段，要求金融机构根据《消保法》与金融消费权益保护工作要求，认真梳理相关制度与工作流程，从内部就加强对金融产品或服务的备案审核机制，及时纠正不合理的金融产品或金融服务行为。在产品合同或工作流程的管理上，人民银行等监管部门可要求金融机构在特定金融产品或金融服务中含有保护金融消费者合法权益的特别功能或选项，要求金融机构对于贵宾理财客户或其他对金融消费者有重大影响的决定设立冷静期制度，旨在使金融机构推广或销售金融产品时只能采取特别方式或针对特定消费者，对于金融消费者有重大影响的合同条款，不允许金融机构随意使用合同消极默认条款，引导金融机构采取积极默认条款提示金融消费者主动注意义务，避免金融消费者因有限注意力忽视相关条款导致自身权益受到损害。对于损害金融消费者合法权益的金融产品或服务要加大惩罚力度。
（四）将对金融机构日常经营行为的监管与监管检查工作有机结合。一是建立金融消费权益保护监测评估机制，探索金融消费权益保护评价考核机制，将金融消费权益保护工作纳入人民银行综合评价、开业管理等管理工作中，根据工作开展情况，对金融机构进行分类指导和管理。督促金融机构建立完善的内部金融消费权益保护监督检查体系，加强内部业务条线的金融消费权益保护工作监督考评制度。二是建立并完善金融消费权益保护投诉案例警示制度，针对投诉案例中的突出问题，向金融机构合规风险提示，纠正不规范经营行为;并以适当方式向社会公开典型案例，增强金融消费者维权意识，对金融机构起到警示作用。
（五）积极加强内外部协调，提升金融消费权益保护工作的协同性。在内部，人民银行应积极借鉴美英两国经验，整合各业务条线金融消费权益保护职责，明确赋予金融消费权益保护局（处）牵头职责，提高各业务部门对金融消费权益保护工作的重视，加强投诉处理、数据分析与监督检查中与金融消费权益保护部门的有效配合，在人民银行内部构建一套完善的金融消费权益保护监督检查协作机制。在外部，鉴于混业经营、交叉性金融产品不断涌现的背景，人民银行应加强与三会之间的协调配合，加强对跨市场、跨行业金融产品或服务的行为监管力度，及时沟通金融消费权益保护最新监管成果，积极探索建立“一行三会”联合检查制度，尝试联合开发金融消费权益保护检查信息库，加强“一行三会”之前的信息交流与数据共享制度，协商解决跨市场、跨行业金融消费权益保护工作，确保金融业监管规则的一致性，减少业务重复，降低监管成本，提高监管效率。
（六）充分发挥社会力量，构筑多元化的社会监督体系。金融消费权益保护工作是一项社会工作，除人民银行等监管部门的努力外，还需要其他各方力量相互配合才能取得实效。因此，应充分利用社会监督作用，创造全社会尊重消费者、保护消费者的社会氛围，以提高金融消费权益保护监督检查工作效果。一是充分发挥消费者协会、金融行业自律组织等公益组织的社会监督引导作用。通过建立投诉披露制度、消费维权黑名单制度、侵权经营者黑名单制度等措施，对金融机构经营行为进行约束。二是充分发挥法院等司法部门的力量，建立金融纠纷典型判例定期公布或通报制度，为金融机构与金融消费者提供最直接最有效的行为判断标准。三是积极发挥新闻媒体的社会舆论监督作用，通过社会舆论督促金融机构加强金融消费权益保护工作。
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The Reflection on Perfecting China’s Financial Consumer Rights and Interests Protection under the Background of the International Behavior Supervision
LIU Dandan
（Tianjin Branch PBC， Tianjin 300040）
Abstract： Since the international financial crisis， strengthening the behavior supervision and enhancing financial consumer protection have become an international consensus on financial regulation. By analyzing the significance of the behavior supervision to financial consumer rights and interests protection and learning from the practical experiences of the behavior supervision of countries such as Britain and America， the paper puts forward policy suggestions on perfecting China’s financial consumer rights and interests protection.
Keywords： behavior supervision; financial consumer rights and interests protection