政府不当管制

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摘要:2008年三亚市、重庆市出租车司机集体罢运事件给人们的生活带来了诸多不便,罢运事件的发起者已经受到法律的制裁,然而,在罢运事件平息后,我们依然要寻找事件发生的必然原因。这绝不是几个司机的偶尔捣乱,它反映了低层劳动者的利益诉求,归根结底就是司机不满政府对出租车业管制的一种宣泄。目前,中国政府对出租车市场的管制主要在市场准入、价格管制和质量管制上,而这三种管制中市场准入管制亟待改善。

关键词:政府管制;出租车业;市场准入;行政垄断

中图分类号:DF3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)18-0109-02

政府管制的原本出发点是纠正市场失灵,弥补市场失灵造成的公众利益与社会福利的损失。而如今政府对出租车的管制不仅没有缓解这一现象,而且“变本加厉”,人为地把出租车业变成了行政垄断行业,加剧了分配的不公。

一、中国政府对出租车业的管制内容

由于中国出租车业的管理实行的是地方政府负责制,因此各地的管制政策不尽相同。但总的来说,对于出租车业的政府管制不外乎三个方面,即市场准入管制、价格管制和质量管制[1]。作为一种准公共产品,政府通过宏观调控制定行业价格不仅可以避免出租车司机和顾客因为信息不对称而引起的交易成本,减少交易双方的冲突,而且可以维护出租车司机和消费者的共同利益。又因为出租车业服务的质量与顾客的人身、财产安全息息相关,直接影响城市市容市貌,因此政府有必要加强对出租车业服务质量的管制。笔者把分析的重点放在政府对出租车业的市场准入的管制上。

二、政府对出租车市场准入管制的内容及其效果评价

(一)政府对经营主体的限制

政府对经营主体的限制主要体现在两个方面。一方面,政府通过立法的形式对经营主体的资质提出了要求,明确规定了从事出租车经营的条件,只有具备了这些经营条件,才有可能取得出租车经营牌照。另一方面,政府在审批出租车牌照时对于个体司机一直采取的是限制政策。这种“准入歧视”不仅违反了法的公平原则,而且这种准入歧视在经济上也是不合理的,一个有效的市场需要市场供应方形式多种多样,而这样的政策会使大多数司机都成为出租车公司盘剥的对象,市场最终也会被几个大的出租车公司所垄断。

(二)政府对出租车经营模式的限制

1.在公司化经营的模式下,公司负责与出租车经营有关的所有工作,包括拥有牌照所有权,购置车辆并配置出租车,建立呼叫系统,车辆维修中心等。其主要优点在于:(1)有利于专业化经营。从出租车业务角度分析,一辆出租车的正常运行必须是车辆状况符合质量和安全要求。公司可以配备专业的质量和安全检测人员,定期检测车辆状况,保证了车辆安全,而且将安全监察和驾驶工作分开保证了技术水平,从而提高了出租车运营的整体水平。与此同时,车辆维修业务作为行业内最为重要的另一项业务,公司可以通过批量采购零配件的方式降低采购成本。(2)有利于建立良好的声誉。出租车提供的服务质量是经营者生存和发展的关键因素。服务质量取决于车辆状况、司机的技术水平及服务态度。如果公司全面构建了合理的招聘制度、职业培训、严格的奖惩制度,则能够大大减少绕路、索要高价等事件的发生以得到消费者的认可。由此,虽然企业与其他经营者提供同类产品,但是其高质量的服务就会形成差异化产品,从而建立良好的声誉,这是公司经营的最大优势。(3)有利于实现规模经济。电话呼叫类服务是各国积极倡导的一种出租车服务方式。其优点是极大地减少了出租车的空驶里程,提高了劳动生产率,并且一定程度上缓解了城市交通拥堵状况。但是,电话呼叫中心的投资成本很高,相应地其服务范围具有一定的规模效应。如果一个呼叫中心无法实现最低服务频次,则浪费了资源,因而拥有一定数量的出租车公司建立呼叫中心能够实现规模经济[2]。

必须指出的是,虽然公司制经营具备一些个体经营无法比拟的优势,但是如果公司经营规模或管理体制出现问题时,则会加剧该市场的失灵现象,并最终减少消费者的福利。主要表现在:(1)公司隐瞒成本信息。出租车行业的最大技术经济特征在于,出租车作为单位生产要素,生产过程相对独立,即由一位司机和一辆出租车组成的生产单位提供服务。公司经营出租车业务是否具有竞争优势的重要标志是,在保证服务质量的前提下,公司经营形成规模效益。但是,公司为了利润最大化,则利用信息不对称而向管制机构虚报经营费用,一方面减少了企业所得税,另一方面也促使管制机构提高价格并由此降低了消费者剩余。(2)公司凭借垄断经营权剥夺司机利益。在消费者乘车需求不变或者增长不显著的条件下,出租车运营收入是相对稳定的,为此,经营者实现利润最大化的目标面临两个选择,或者降低司机收入以降低运营成本,或者减少管理费用。随着对出租车行业实施严格的组织形式限制后,公司完全处于垄断经营的地位,而出租车司机所需专业技能没有较高的技术含量,造成供给弹性较小,这导致出租车司机与公司讨价还价时处于弱势地位。因而,随着公司规模超过了经营的最大有效规模之后,其管理成本的增加,必然通过高额的承包费转由出租车司机承担,迫使司机通过延长工作时间,增加生产量以弥补运营成本。(3)委托―问题。由于出租车大部分处于流动状态,公司难以直观地监督司机的工作状况,即使安装了GPS系统,也主要是提供无线调度业务和交通导航业务,除了经营收入和行驶里程等数据之外,难以有效监督司机的工作状态。因而随着公司规模的扩大,管理层次增加、车辆数的增加,其监督成本显著上升。而管理层从自身的角度出发,为了提高营运收入,竭力扩大车辆数。笔者在调查中发现:随着公司规模的扩大,经理层的收入在上升,但是司机的收入保持不变,有的甚至还在下降。海南的出租车司机罢运事件无不反映了这种公司利益与司机利益脱节、失衡的现状。

2.相比而言,个体经营的组织方式则达到了责、权、利相统一的状态。其主要优势在于:经营者拥有出租车并且参与日常运营,他基本了解行业内的具体运营情况,完全掌握每天的经营成本、车辆状况,在经营者个人无法出车或者不想出车的情况下,雇佣别的司机来跑车完全没有信息不对称的情况发生;个体运营的经营成本只有运营成本和人工成本以及保险费用、存车固定费用等,和公司经营相比成本极低;个体经营者作为理性的“经济人”为了追求利润最大化必定以最小的耗费获取最多的利润,因此对于所有权完全归自己的生产要素,个体经营者会为了延长车辆使用寿命而注重对车辆的日常维护和保养,从而延缓车辆投资年限[3]。笔者对新乡市出租车市场调查发现,一辆公司出租车运行七年后,基本进入报废状态,而一辆个体经营者的出租车通常在运行八年后车况良好。另外,个体经营因为少了中间的管理者,政府对它的监管更直接,经营者个人所获利润会直接刺激其劳动积极性,从而促使他采取一系列措施增强自己在市场上的竞争实力,比如及时更新车辆,及时更换车型,自觉流动到需求较多而供给较少的地方提供服务等等。

3.政府对出租车市场的总量控制。它是由政府制定出租车数量总额,满额后停止经营权的审批。在实际实施中,通常通过特许经营的方式来控制总量,也即牌照管制。政府实行牌照管制的原因大多是担心出租车太多会造成道路拥堵,行业不稳定,那么政府对私家车占用道路资源从来就没有过这种担心,试想,出租车的空驶率怎么也不会低于私家车的空驶率吧,当人们出行时不管何时何地都可以快速地找到出租车,而出租车服务价格又低于自己买车自己驾驶所需要付出的成本时,出门打车远比自己买车要划算很多。因此,政府对出租车实行牌照管制的做法看似维护了社会公众的利益,实际上给社会福利带来了负的效果。表现在如下几个方面:

首先,牌照管制加剧了供需失衡。政府要想控制出租车的数量总额,必须完全掌握市场的供求信息,在市场上的供求信息并不完全的情况下,政府控制总量的做法其实只是在控制供给,只会加剧供求不平衡,在现象上即表现为出租车经营者绝对盈利的现实,和消费者经常打不起车的无奈。其次,牌照管制造成了各种社会冲突,消灭了大量的出租车司机就业机会。在温州市,因为牌照的数量是有限的,因此取得牌照的费用也非常高,一些早期获得牌照的司机或者雇用外地司机来开车,或者把带牌照的车辆出租给外地司机,自己坐收牌照的租金,惬意地当起了资本家。牌照拥有者和实际劳动者之间形成了资本家与工人的矛盾,而牌照管制也把很多适合于出租车业但是无法取得牌照的人变成了现在的黑车车主,而黑车车主与有牌车主的矛盾也成为社会冲突的一部分[4]。最后,牌照管制大大提高了出租车单位里程服务的价格,削减了消费者的福利。原来在自由竞争市场下乘车的一部分消费者现在不乘车了而改用公车、地铁等其他公共交通工具,这就增加了公共交通工具的需求,而公共交通工具通常都是由政府财政补贴的,于是也增加了财政负担。取消牌照管制,自由竞争市场下,出租车单位里程服务的价格会暴跌,对出租车服务的需求量会大增,不仅能收扩大内需之效还可提高全民乘车的质量档次,对私家车数量剧增也是一种抑制。

三、政策建议

事实上,当政府能够放松对出租车的数量管制,甚至取消牌照管制,使所有具有出租车经营实力和符合经营条件的经济体,包括个人和企业均可以自由进出出租车服务市场时,就能够容许多种经营模式同时并存:公司出车、雇佣司机的公司经营模式,司机自己买车、自己运营的个人经营模式,个人买车、出租给别的司机的模式,司机向别人租赁车辆的模式。当市场上许多种合约都可同时存在时,司机就有充分的信息知道自己能收入多少,知道自己应该采取哪种经营模式,那么整个出租车业就可以形成一种近似于完全竞争的市场结构,如此再加上政府的严格的质量监管和价格调控,相信整个行业一定会走向成熟,并且为整个社会带来福利水平的增加。

参考文献:

[1]常健,饶常林.城市客运出租汽车行业的政府管制及其改革[J].法学评论,2007,(3).

[2]陈明艺.中国出租车市场组织形式管制的效应评价[J].企业经济,2007,(2).

[3]郭玉闪,王克勤,余晖.北京出租车业改革:公司化还是个体化?[N].南方周末,2004-05-06.

[4]陈斌.取消出租车牌照管制可增200万人就业[N].南方周末,2009-02-19.