政府购买NGO服务“钱”途

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7月12日,北京会议中心上演了一场政府购买社会组织公益服务的盛宴。500余家“摊位”展示着各类公益项目简介,涉及扶贫救助、扶老助残、医疗卫生等10个领域。“赶集”般的大会正式掀起了北京市亿元资金政府购买ngo(Non-Governmental Organization)服务的帷幕。然而自诞生之日起,“政府购买服务”这个崭新的字眼就被一个个质疑的问号包围着。政府购买服务出于怎样的考虑?购买资金从何而来?怎样让政府购买民生服务成为一种常态?其中的监督机制又应该如何建立?

“强政府,大社会”

促进NGO将社会组织的发展是中国完成社会转型的必要前提。北京市社会团体管理办公室(简称社团办)书记温庆云表示,政府购买服务模式的提出主要以实现政府角色转变为出发点,由“全能政府”转向“有限政府”,管理方式由微观管理变为宏观调控。原本由政府包揽的社会服务职能将渐渐交由社会团体,而在原有政府体系中承担这些职能的事业单位也将逐步“转型”。

温庆云说:“在国外,NGO社会组织是社会建设的主体,强调的是‘小政府,大社会’的理念。引入市场竞争机制,一方面优化了服务的质量,另一方面也降低了政府的财政负担。结合中国的国情,我认为,应该形成‘强政府,大社会’的理念。由政府,特别是财政部门,发挥引导作用,扶植社会组织,撬动社会资源。”

这与清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜的观点不谋而合。邓国胜认为,这种政府付费或购买、民间组织提供服务的合作模式,既能明确民间组织相应的职能,又使民间组织获得稳定的服务项目和经费来源,使NGO社会组织发展获得实质性的内容和更大的空间。

温庆云不乏感慨地说:“我们的政府机构应该从根本上转变理念,社会组织不是‘洪水猛兽’,应当正确认识和管理。今后政府购买服务应该成为现代政府发展的一种新趋势,有利于转变政府职能,精简政府机构,提高行政效率。”但在管理流程和资金配置上温庆云表示还需要更系统的规划。

亿元资金的烦恼

去年北京市财政预算涵盖1.5亿社会建设资金,计划用于购买居委会、枢纽型组织和社会组织服务三方面工作。其中涵盖的用于购买社会组织服务的资金将购买300项社会组织公益服务项目,根据项目的不同情况,给予每个项目3万至30万元不等的资金支持。

记者从部分参与此次购买服务的NGO社会组织中了解到,财政预算的1.5亿元社会建设资金虽包括了购买NGO服务所需,但不足以涵盖此次北京市政府购买NGO服务的1亿资金。

业内专家指出,若要解决资金的问题可能需要北京市社团办与社工委协调,从原有的1.5亿中争取更多资金。但这将意味着社会建设预算资金所覆盖的其它方面工作将受到影响。专家也提出了另一种解决方法,即向财政部门申请追加资金,填补缺口。但财政预算并无购买社会组织服务这项科目,预算盘子已成定局,财政又该如何解决这笔资金?

温庆云在受访时反复与记者强调,此事尚在协商中,社团办将不遗余力将工作继续开展下去。连续多日,记者多次联系采访北京市财政局相关负责人,但一直未取得任何结果。与此同时,已经签约的社会组织,特别是一些资金短缺的草根型NGO只能苦苦期盼资金的到位,以维持机构的良性运转。

据知情人士介绍,尽管北京市有关部门已经起草了一份文件――《北京市政府购买社会组织公益服务项目试点工作意见》,但在“钱”的问题上仍是各部门间纠结的核心。

“实际上财政对购买服务没有划拨专项经费。购买哪些服务、怎么购买、如何监管购买后的效益,还需要经过深思熟虑,认真研究。”温庆云说。今后政府购买社会组织服务若要成为常态,必将需要稳定的资金保障,这涉及到各部门的责任、权力和利益的划分。一套系统化、规范化的管理与资金配置办法亟待出台。此外,业内学者表示,政府购买NGO服务目前最大的阻碍是财政系统表现得过于“顽固”,一方面是对NGO的认识和理念“顽固”;另一方面在预算科目上“顽固”,不够灵活。

截止至发稿日,记者仍试图与北京市财政局联系,但对于政府购买NGO服务的资金问题,北京市财政局表示不方便透露。

“购买”≠“采购”,常态如何形成

政府购买社会组织公益服务若要成为常态,需要澄清“政府”、“购买”、“服务”三个抽象的概念。业内学者指出,首先,什么是“政府”?我们不能笼统地说“政府”,民政部门想购买NGO的服务,但民政部门有多少钱可以来购买?钱又在哪里呢?钱在财政部门。政府购买NGO服务,但到底有哪些政府部门可以购买? 政府内部职能的交叉,也导致政府购买服务的踯躅不前。

其次,什么叫“购买”?为何是“购买”而非“采购”?NGO所服务的领域:教育、公共卫生、社会福利、社区公共服务等不在《政府采购法》原有法律范围之内,即使按照《招标投标法》,NGO所提供服务的领域也不在其中。“采购”意味着规模化的订单、正规化的管理和可持续性的资金保障,相比之下,“购买”字面上则涵盖了“单一性”、“偶然性”、“随意性”的意味,对于“购买”的数量、“购买”的频率、“购买”资金的来源没有明确的定义。

第三个关键词即“服务”。何为“服务”?“服务”的领域、对象有没有清晰地规划?服务提供方的选择和服务的流程怎样确定?政府事业单位所提供的公共服务是否涵盖在内?“服务”的标准、质量如何制定和监督?政府已经逐渐看到社会组织在社会建设中发挥越来越重要的作用,特别是在服务民生这个领域。

温庆云也表示:“现在最关键的是要出台有效的规章制度,形成系统,约束购买的范围,购买的方式和监督检查的办法。”

政府购买社会组织公益服务常态机制的形成需要制定相关的管理办法,规范政府购买行为。业内人士建议,首先要通过对《政府采购法》、《招标投标法》的完善,明确各部门政府的职责,约束行政职能的延伸。二是要制定购买公共服务的预算,在财政预算中列出专门的科目,纳入年度财政预算,为推进公共服务购买提供有效的财力保障,解决财政投入上遇到的制度问题。政府购买预算也应通过公开方式向社会公布,提高政府购买服务预算资金的透明度。对此,宝鸡市财政局社保科科长崔勤学也表示,政府购买服务的资金应当纳入年度预算,由民政部门负责统计服务种类、服务对象的范围、服务标准等工作,上报给财政部门,统一编制预算,并由财政通过国库集中支付直接提供给社会组织。三是对服务的流程进行规划。凡属竞争性购买模式,需要进一步完善购买程序的细节,考虑到长效机制、成本核算、民间组织的草根性、目标和评估的本土化、政策制定过程中的协商参与等问题。对招标方式要有明确的要求,如采购公告的时间、参与竞标的家数、评标的流程等,规范政府采购的基本程序。同时,应当考虑减少非竞争性购买模式,建立事项明确、权责清晰、主体独立的购买关系。对于与政府职能相关的行政事业机构,不应参与购买,或加快事业单位改制的进程,确立购买契约关系,理清行政与事业、公共服务购买与事业单位改制之间的界线和关系。

建立多元化专业监督

最好的服务来自最严格的监督。邓国胜表示,多元化的监督管理是购买公共服务的制度保障。财政部门或应加强对购买资金使用的监督,建立绩效评估体系,并有责任确保财政资金流程的安全可靠与高效。对于服务的质量、数量的监督或应归属购买服务的部门负责。但崔勤学指出,在工作中发现目前存在普遍的基层信息不对称问题。“由于缺乏完善的信誉系统网络,财政部门无法得到真实、有效的信息,对基层服务开展过程中出现的问题不甚了解,以至于无法真正确保有效地监督。” 崔勤学说。

除却政府部门内部的监督,采纳独立的第三方监督机构也是一种选择,如会计事务所、法律事务所、审计事务所等机构。这些机构参与政府购买服务的监督具备客观性和公正性,拥有更专业的人才,也更科学、技术性更强、更客观中立。亦或建立专家监督机制,从更宏观的角度去监督政府购买服务中出现的问题。让专家团队及时了解政府购买服务的运行状况,通过数据分析发现购买服务中出现的问题,并及时调整相应的政策。

此外,政府购买社会组织服务将直接影响着社会公众的利益,公众和媒体的监督能够直接反映政府购买公共服务的效果,也让购买的资金、流程中的任何瑕疵无影遁形。

简言之,政府购买社会组织服务模式的最终确立还需要很长一段时间的磨合。其中在观念转变、资金来源和管理体系上仍存在诸多矛盾和冲突,解决的途径仍需要决策者尽快给出明确的办法。