有关义务教学均衡发展政策诌议

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我国公众对义务教育均衡发展的需求内涵至少包括三个方面:首先是教育机会的均等,即人人都有接受义务教育的权利,人们不受地域、经济、社会地位、民族、信仰及性别等差异的影响,都享有接受义务教育的均等机会,这是公众对义务教育均衡发展最基本的要求。其次是对教育过程和教育条件均等的要求。受教育者在不同地域间、城乡间、学校间、群体间等接受义务教育的过程中享有均等的学习条件,包括在学习内容提供、教育经费、教育设备、师资水平等方面具有均等的条件。再次是对教育质量均等的要求。基础教育对人的发展的重要性决定了基础教育应该是适应于每一个适龄儿童、青少年的发展需求的高质量教育。[5]义务教育均衡发展应追求以人的培养和发展为目标,充分尊重学生的差异和个性,让每个学生都能充分发挥自己的特长和学习潜能。公众义务教育均衡发展公共需求的特征马斯洛认为,“人类的需求构成了一个层次体系,依层次高低依次为生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求等五个层次,任何一种需要的出现都是以较低层次的需要的满足为前提的”[6]。受教育机会均等是公众对义务教育均衡发展的最基本需求,即“兜底需求”,它又是教育过程和条件均等与教育质量均衡的基础和前提;教育过程和条件的均等是公众对义务教育均衡发展较高的需求,它是公众在拥有均等的受教育机会的前提下,对实质均等地享有义务教育资源的要求,它也是教育质量均衡的前提和条件;教育质量均衡是公众对义务教育均衡的最高需求,它是公众对义务教育本质和人的自由发展的要求。教育质量均衡是机会均等、教育过程和教育条件均等的目标和结果。必须指出的是,公众义务教育均衡发展需求的层级性是基于两个基本出发点:一是公众可能会需求多种义务教育均衡,但是许多是以潜在的形式存在的。对义务教育均衡的需求取决于公众认为他们已经享受到了什么样的均衡,只有那些尚未满足需求的义务教育均衡才能引发公众的迫切关注,也是制定教育财政政策的重点。二是公众对不同内容的义务教育均衡的需求都有轻重缓急。一般而言,公众享受到了某一层级的义务教育均衡之后,才会产生对较高层级的教育均衡的需求。但是,公众对义务教育均衡需求具有交迭性,层级并没有截然的界限,并非是一种刚性的结构。

基于公众需求的义务教育均衡发展财政政策分析框架

从我国义务教育发展现状来看,上述三种义务教育均衡发展需求都不同程度地存在着。整体上,我国已经普及义务教育,且全面实施了免费义务教育政策,每个适龄儿童都有均等地接受义务教育的权利和机会,但西部个别地区还存在着适龄儿童就学难的问题。中东部地区基本进入追求义务教育过程和条件均衡发展的阶段,有些经济发达地区已基本普及了高中阶段教育,正努力向义务教育质量均衡阶段迈进。公众义务教育均衡发展需求的多元性导致了改革义务教育财政制度的复杂化,这就特别需要有效的政策分析工具来为制定教育财政政策提供支撑。伯恩和斯蒂菲尔(Berne&.Stiefel)提出的教育财政公平分析框架,被理论界认为是最全面的分析框架。这一分析框架从政策分析者的角度围绕四个基本问题对教育财政公平进行了研究。[7]基于我国义务教育均衡发展现状和发展战略,我们构建了基于公众需求的义务教育财政政策的理论分析框架(见表1)。其中有关测量方法的内容,在此不作赘述。(一)义务教育财政政策的均衡主体义务教育财政政策的均衡是针对那些群体或对谁均衡的。义务教育均衡发展,其最基本的要求就是在教育机构和教育群体之间平等地分配教育资源和份额,达到教育需求与教育供给的相对均衡,并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。[8]由此,义务教育财政政策均衡的对象应该是学生,即每一个学生均衡地享有义务教育财政资源。(二)义务教育财政政策均衡的客体义务教育财政政策均衡的客体是分析需要在学生之间均衡分配的是什么教育服务和资源。在学生间均衡分配的对象包括投入、产出和结果。[9]投入是教育过程中使用的人力和物质资源;产出代表教育的直接产品,通常用学生的学习成绩和行为变化来度量;结果包括终生收入和生活质量等教育的长期效应。在以往的研究和政策中,投入是最受关注的方面。[10]因为投入与教育财政资源的数量和分配有关,且从实证层面看,教育产出和结果的数据不易获得,无法做翔实有效的分析。一般用货币或者实际运用的物质资源数量来测度投入,最常用的是货币投入,它被作为教育经费收入或支出而进行分析。也可以根据实际可得资源数量测度投入,比如生师比、平均班额、教师特征、图书拥有量等。(三)义务教育财政政策供给的依据公众对义务教育均衡发展的需求是制定教育财政政策的基本依据和基础。现阶段我国存在三种不同的公众义务教育均衡需求,即义务教育机会均衡、义务教育过程与条件均等、义务教育质量均衡。满足不同公众需求的义务教育均衡发展,必然需要制定不同的教育财政政策,教育财政政策的目标必须与公众义务教育的公共需求保持一致。所以,我国保障义务教育均衡发展的财政政策也应该具有三个不同的政策实现目标。(四)保障公众需求的义务教育财政政策准则衡量教育财政均衡效果的基本准则有财政中性、财政横向均衡和财政纵向均衡。财政中性是教育机会均等概念在教育财政上的具体体现。教育机会均等是对不同种类的人的无差别对待,如对因种族、性别、民族或其他不合法的分类而特性不同的人给予同等对待。[11]实践中,教育财政中性是指受教育者个体在可获得教育财政资源机会和数量上与他的背景无关。财政横向均衡又称为“水平均衡”,指的是同样的受教育者享有同样的教育财政资源待遇,获得分配均等的教育资源。[12]横向均衡反映的是“同等特性,相同对待”的理念,其主要表现为地区间、城乡间、学校间、阶层间等学生间的教育财政资源分配的差异越小越好。财政纵向均衡又称为“垂直均衡”,是指不同的受教育者享有不同的教育财政资源待遇,对特殊学生或者有特殊需要的地区允许分配给额外资源。[13]纵向均衡所反映的是“不同特性,差别对待”的理念,即不同禀赋或背景的个体(或群体)应得到不同的对待,每个学生都能获得保障自己取得均等教育质量和成就的财政资源。

促进义务教育均衡发展的教育财政政策分析

由于我国公众对义务教育均衡发展的需求具有多元化和动态性特征,在制定教育财政政策时,必须把教育财政政策的目的性和可行性考虑进来(表略)。我国基本实现了公众对义务教育均衡发展的“兜底”需求,但仍需进一步完善义务教育经费保障机制。目前公众更多需要的是义务教育过程与条件的均衡,少数经济发达地区正追求着义务教育质量的均衡。建立义务教育财政政策的监测与评价体系监测和评价义务教育财政均衡政策的执行状况可以降低政府部门在执行过程中的随意性,增强责任感。同时也可以给公众以良好的义务教育均衡发展预期,提高政府的社会公信力。目前相关部门在评价义务教育均衡发展时,基本上是采用义务教育财政投入总量及其增长、新增义务教育投入农村的比例、义务教育入学率、完成率等指标数据来评价,很少用真正能反映义务教育财政均衡程度的指标数据来评价。实践中也有少数政府已建立区域义务教育均衡发展监测指标体系,但缺乏具体的义务教育财政均衡程度的基本标准,仍然未能很好地监测 与评价义务教育财政均衡政策的效果。这就需要建立国家义务教育财政均衡的监测和评价体系,确定适合不同区域的义务教育财政均衡监测指数范围和科学的评价方法,实时监测、评价区域内义务教育财政均衡状况。制定基于国家义务教育经费保障标准的地区标准制定义务教育经费保障标准,有助于改善教育部门预算的编制执行和决算不一致的状况,促进预算拨款模式的合理化和教育财政资源的合理配置,提高义务教育经费保障程度和经费的使用效率。对经费保障标准的界定和合理测算应该以保障义务教育服务的各项内容为主要依据,检验基本义务教育经费保障标准是否合理的标准是:一个接受义务教育的学生,不论其所处的学校、地区等的差异,其可获得的教育财政资源都是均等的。其中,亟待制定的是国家中小学公用经费最低标准。中小学公用经费是用于学校正常运转、教育活动和后勤服务等方面开支的费用,是学校完成教育任务,提高教育质量和正常运行的重要保障。制定的国家中小学公用经费标准是基本标准,各地区应在此基础上,考虑本地区生活成本差异,学校规模、需特殊对待的群体等因素,制定本地区不能低于国家中小学公用经费最低标准的地区中小学公用经费标准。建立以县为单位的规范的义务教育财政转移支付制度在确定本地区基本义务教育经费保障标准的基础上,应在政府财政转移支付的基本框架下建立相对独立的以县为单位的义务教育财政转移支付制度。主要内容为:一是要建立县级义务教育财政转移支付模型,确定转移支付需求,确定县级财政义务教育收入缺口;二是明确中央、省、市对义务教育经费缺口的承担责任,核心工作是要确立合理的支付模型。义务教育均衡发展财政转移支付额模型为:某县义务教育转移支付额=(该县义务教育标准支出—该县义务教育标准收入)×激励系数。其中,标准支出是根据本地区基本义务教育经费保障标准计算出来的。计算时应根据教师编制、教学设施标准、各级各类学生数量及补助标准等,并结合本地的工资水平、物价水平、自然条件等因素来进行,还应考虑到学校规模系数、特殊因素等成本系数,在计算时本地区应采用统一的计量模型。该县义务教育标准收入=财政对义务教育中等努力程度下可以负担的义务教育经费+按国家标准收取的杂费。一个县级财政对义务教育中等努力程度下可以负担的义务教育经费,应根据其GDP总值、居民总收入和纯收入、地区零售商品总额等,通过税基、税率以及教育投入占财政收入比例的平均数等因素来计算。激励系数=该县实际财政投入额/财政对义务教育中等努力程度下可以负担的义务教育经费。完善学校预算制度,设计满足纵向财政均衡的拨款方式在完善学校预算制度的基础上,设计一个用于指导教育财政资源在区域内学校之间均衡分配的拨款方式,向具有不同背景的学生提供能满足他们不同需求的教育财政资源,保障所有学生都能达到基本均等的学业成就。任何计算学生所需充足教育经费的方法都是为了确定为达到一定程度的学生成绩所需的“教育成本”,也就是不同背景学生达到均等学业成就所需的不同的最低生均经费。成本函数提供了一个直接估计学生的不同背景因素对教育经费需求影响的方法。教育成本函数的基本公式为:Eit=h(Sit,Fit,Pit,Zit,eit,Uit)。其中,Eit为学校在第t年生均教育经费额,Sit为学业成就产出水平,Fit为学生家庭特征,Pit为教育经费投入要素的价格向量,Zit为学生和学校特征,eit是可不观察的特征向量,Uit是随机误差。成本函数的具体形式是一个多元回归方程,估计不同背景学生的教育经费需求的具体过程是:首先,利用已有的数据,运用多元回归方法拟合出教育成本函数Eit;其次,确定一个学生学业成就Sit*应达到的水平,将这一水平以及学生背景特征、学校特征和价格等变量带入拟合好的回归模型中,估计出为达到该学业成就水平所必需的投入教育经费。完善义务教育弱势学生资助制度使具有不同背景特征的学生都能达到均等的学业成就,需要进一步完善义务教育学生资助制度,其中需要解决好三方面的问题,即义务教育资助制度的资助标准、覆盖面和资金分担机制等。首先,资助标准的高低决定了该项资助能否满足受助学生个体的需要。虽然国家提高了贫困寄宿生的补助标准,但是并不能从根本上解决寄宿生的生活和学习问题。建议在国家规定标准和当地生活成本的基础上,根据寄宿生中等生活费需求和家庭负担程度,确定本地区相应的补助标准。其次,覆盖面的大小决定了该项资助能否满足受助群体的需要。建议扩大义务教育资助范围,将流动儿童和在民办学校就读学生等都纳入到义务教育资助制度范围内。再次,资金分担机制决定了资助资金的来源能否得到保证。应该明确规定由省级政府负担贫困寄宿生生活补助资金。同时,在落实资金来源的基础上,应该按照贫困寄宿生的实际人数进行资助,并进一步加强贫困生筛选方法的研究,让每一个真正需要资助的学生都能得到充足的补助