地方政府“土地财政”的成因及解决思路

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摘要：土地收入作为一种地方政府的财政来源在我国经济增长模式和城市发展过程中起到了关键作用。然而土地财政对中国经济、社会乃至环境可持续发展带来了重大影响。通过分析地方政府“土地财政”的成因，并在此基础上提出合理的解决思路，以改变地方政府对于“土地财政”的依赖。

关键词：土地财政 成因 解决思路

近年来，我国的经济增长速度与城市化进程加快。究其原因，从总的方面来说，既有宏观调控的成效，又有微观效率的提高。其中地方政府的土地财政对经济增长的贡献越来越大，并逐渐引起人们的重视。然而“土地财政”是地方政府用来增加财政收入和筹集城市建设发展资金的重要手段。随着地方政府对“土地财政”的依赖越来越大，“土地财政”的制度缺陷也越来越明显，因此我们有必要研究其成因以寻求解决思路，为我国经济社会的稳定发展提供理论基础。

1 地方政府土地财政的成因

土地财政是指地方政府依赖土地所获得的财政收入。其包含两个方面：一是地方政府利用其垄断的、可支配的土地征收权，低价征收土地并高价出让土地使用权从而获得高额的土地增值收益。二是地方政府通过各种土地经营方式，例如收取各项与土地相关的税费、抵押土地获得贷款、在土地上进行投资融资等方式，获得收益补贴其财政收入。

学界普遍认为土地财政是由于分税制改革后导致地方政府财政收支不平衡引起的，是地方政府的“自救”行为。1993年之前地方财政收入占全国财政总收入的比例达77.98%，此时中央财政支出占全国财政总支出的比重始终大于收入比重，中央不但要靠地方政府上缴的财政收入，有时甚至还要向地方政府借债度日。因此中央政府为了改善自身财政状况于1994年实行了分税制改革。分税制改革重新划分了中央税、地方税与中央地方共享税，扩大了中央财源。1994年的分税制改革弱化了地方政府的财政收入能力。到2005年时中央财政收入占全国财政收入的比重为53.79%，地方财政收入占全国财政收入的比重为46.21%。

与此同时中央把更多的事权下放给地方，比如支持义务教育计划、支持技术创新和技术改造等优惠政策。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情都要由地方政府来承担其支出,造成地方政府的负担越来越重。因此地方政府为了有效履行其职能，必然要寻找相应的增加财政收入的途径。分税制改革明确了土地出让金收入全部划归地方政府支配，这为地方政府通过征用土地取得土地出让收益提供了合法依据，土地出让收入自然成为地方政府解决财政资金不足问题的合理选择。

除此之外，中央对地方政府进行政绩考核作为地方官员升迁的重要依据，而GDP又是政绩考核的一个重要标准，因此很多官员盲目的追求GDP的增长，也在一定程度上推动了土地财政的形成与发展。

2 地方政府土地财政的制度缺陷

2.1 土地收入的不可持续性 依赖土地收入维持政府支出和拉动经济增长这种违背经济发展规律的模式潜藏着巨大风险。首先，土地出让金制度具有一定的短视性。就居住用地的出让70年来讲，对于人类社会发展的历史可能只是一瞬，但对于一个社会经济发展周期来讲却是相对不可再生的。一块土地出让一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和，这对于本届政府之后的各届政府和人民来讲显失公平。另外，由于未来的经济发展特别是中长期经济发展所能达到的水平是难以预期的，因此无论现在的土地出让定价有多高，从数十年的长远来看都有可能实际亏损。更为重要的是，土地资源是有限的，地方政府不可能长期依赖出售土地获得财政收入。如果有一天土地市场的辉煌不在，那么政府的财政收支将面临巨大的压力，甚至爆发严重的财政危机。

2.2 地方政府的腐败行为导致的高房价 由于地方政府对土地征收权具有垄断性，这种垄断就为地方政府相关部门提供了寻租空间。在土地的征收与出让过程中，政府凭借其垄断权力在土地征收市场上低价获得土地的所有权，使得集体所有的土地转化成一种公共资源。然后将这种公共资源的土地使用权高价卖给私人，这个过程中地方政府获取了巨大的经济利益。权力的垄断必然导致权力的寻租，房地产企业不得不通过寻租的手段来获得土地的使用权，最后通过房地产市场，这些“租”在高房价的掩盖下成功地转移到消费者身上。不断攀升的地价和人们对平抑房价的要求之间的矛盾越来越深。而地方政府在“租”的引诱下大批量卖地。这种对土地的出让并没有建立在城市发展对土地的需求上，因此其必然导致城市的盲目扩展，导致土地的粗放利用。

2.3 衍生的一系列社会问题 随着城市化的发展，越来越多的耕地被地方政府征用作为城市建设用地，这就导致了失地农民越来越多。而对于失地农民的土地补偿以及安置费的标准偏低，难以维持长久的生计。失地农民无地生存不得不流入城市，而本身其文化素质及劳动技能又不高，进入城市后无法完全融入城市，于是成了城市与农村之间的边缘人。如果这类边缘人得不到妥善的安置，逐渐会成为城市稳定和安全的隐患，引发一系列社会矛盾。

除此之外，城市建设用地的另一个重要来源是城市中大量居民住宅的拆迁。在拆迁过程中居民与地方政府的利益冲突随之而来。一方面，地方政府是拆迁的主导者，普通被拆迁户只能被动接受。另一方面，如果被拆迁户与地方政府无法达成一致的拆迁协议，地方政府可能采取强制拆迁的措施。一旦地方政府进行强制拆迁，一些被拆迁户就会组织起来进行抵抗，双方冲突不断升级，逐渐就会演变为暴力强拆。这些会逐渐引发更为激烈的社会矛盾，不利于社会稳定与发展。

3 解决地方政府“土地财政”问题的思路

3.1 改革现行的财政税收制度 地方政府“土地财政”形成的直接原因是1994年分税制改革削弱的地方政府的财权，同时扩大了地方政府的事权，导致地方政府陷入严重的财政危机中。因此要解决地方政府“土地财政”的问题首先需要对现行的财政税收制度进行改革。中央政府可以下放一些税收给地方政府，使得地方政府的财权与事权相匹配。或者中央政府可以增加对地方政府的转移支付，适当收回某些原属于地方政府的事权，减小地方政府的财政压力。另外，中央需要帮助地方建立多元化的投资机制，降低地方政府谋求预算外财政收入的动机。使得地方政府的职能发生转变，不再是城市投资的主导者，而是城市公共产品的提供者，是城市的管理者。中央还需要引导地方政府用土地收益设立专项资金作为失地农民的保障资金或帮助农民发展的专项资金。这样从财政体制方面进行一系列的改革，可以消除地方政府过度利用土地的想法。

3.2 规范现行的土地制度 如果地方政府可以不受任何限制进行卖地以获得财政收入，那么地方政府的理性选择是把全部土地进行出售，但事实却并不如此。因为中央为了限制地方政府的行为，采用了严格的行政控制手段，即制定了耕地保护计划。这样地方政府的财政收益与中央的耕地保护计划之间就存在着不可克服的矛盾。为了转变地方政府财政严重依赖土地的情况，必须对土地制度进行改革，实现国有土地与集体土地同权、同价。通过城乡土地市场的一体化，消除对农民集体用地的剥夺，堵塞住地方政府财政赤字的出口。

另外，现行的土地出让金制度也存在重要缺陷，亟待规范与完善。土地出让金受地域及市场需求的影响较大，因此很难做到准确的财政预算。针对这个问题，就需要中央政府制定一套科学、公平、合理的土地出让金核算体系，确保土地出让金额能够客观地反映土地价值。另外，中央还需要定期对地方政府土地出让金进行审计，并向社会公开审计结果。

3.3 加强对房地产市场的调控 近年来，从宏观上看，全国范围内商品房的价格是不断上涨的。就一般三线城市以及一些经济不发达县区而言，商品房价格涨幅不大；就一般二线城市以及一些经济较为发达的县区而言，商品房价格温和上涨；而一线城市以及一些发达县区，其商品房价格过快发展，远远超过了工资水平。因此，地方政府应当对这部分地区的房价进行调控，抑制其快速上涨的势头，稳定整个房地产市场。首先，改变地方政府对建设用地出让权的垄断，建议城乡统一的市场化土地使用权市场，这样可以遏止地方政府的腐败行为，从根本上解决低价征收高价出让的现象。其次，地方政府可以提高贷款门槛，把一些规模小还款能力差的小型房地产企业挡在门槛外。或者缩短贷款的还款时限，使得开发商将竣工的楼盘迅速销售，减少捂盘抬高房价的现象。最后，地方政府应该给与正确的舆论导向，引导群众树立正确的住房消费观念。

参考文献：

[1]张丽华等.我国土地财政生成机理分析及解决思路[J].财政研究.2010（12）.

[2]张青，胡凯.中国土地财政的起因与改革[J].财贸经济.2009（9）.

[3]王霞.土地财政的成因及其路径依赖的破解[J].系统工程.2011（5）.