未来税改五大“猜想”
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编者引言
在中国经济进入发展转型的关键阶段,人们开始将目光聚焦到改革的“深水区”,而利用税收政策调节社会收入分配、提高企业资源配置效率,则是对解决经济结构性问题的有效尝试。“物业税”、“个人所得税”、“社会保障税”、“遗产税”以及“资源税”等密切关乎民生的税种,征还是不征?
猜想一:以家庭为单位计征所得税
要想真正发挥个人所得税调节收入分配的杠杆作用,不应把目光仅盯在免征额上,而应进行个税的全面优化改革。从国外的经验来看,所得税逐渐由分类转向综合模式是大趋势。美国是典型的一直实行综合所得税的国家。所有西欧国家的个人所得税课税模式也均为综合所得税制,拉丁美洲、亚洲、大洋洲的一些国家也纷纷转向综合课税模式。此外,实行个税免征额与物价涨跌等经济指标挂钩,实现指数化、动态化调整和以家庭为主体征收个税,早就是欧美一些国家的通行做法。在德国,个税免征额每年都要随物价指数等经济指标做一次微调,以保障公众收入不受影响;在美国,个税的免征额是随纳税人家庭结构及个人情况的不同而不同,抚养孩子、赡养老人的家庭将得到税收优惠。这些国家的个税制度相对于我国来说,在免税额的设定上更为合理,税负也显得更趋公平合理、更趋人性化一些。
猜想二:物业税开征箭在弦上
就目前而言,我国开征物业税尚需解决一些难题。第一,土地出让金是否纳入拟开征的物业税一直存在着争议。例如在香港,地租和物业税二者是分开征收的。若不包含土地出让金,拟开征的物业税只是房产税和土地使用税等税种的整合,其对房地产市场的调控效果将不如预期效果。同时,土地出让金是目前土地批租制下地方政府的主要财政收入,若将其纳入物业税,短时期内将使地方财政大幅减少,因此地方政府对物业税的开征缺乏积极性。第二,开征物业税将增加房屋使用成本,在抑制投机需求的同时,可能也会导致不公平的出现。虽然物业税的开征降低了购房成本,但其使用成本却增加了,一些低收入家庭可能会出现“买得起住不起”的情形,有悖于开征物业税初衷。第三,物业税需要较高的征管水平。目前我国物业价值评估体系不完善,缺乏完备健全的房地产产权登记制度和公开查阅制度,因此,在我国目前条件下推出物业税,相应地征管成本也会较大。第四,开征物业税需经过立法程序,因而加大了开征的不确定性。因此,综合以上几点来看,我国短期在全国开征物业税的可能性不大,但是物业税的开征只是时间问题。
猜想三:社会保障“费”改“税”已是大势所趋
尽管每个国家社会保障的形式、内容各有差别,但都不约而同地通过征收社会保障税来筹集社会保障基金。主要的筹资模式有四种:一是德国模式(又称为保守模式)。德国的社会保障制度以国家法定的社会保险为主,企业和个人的补充保险只起次要作用。二是美国模式。美国的社会保障制度属自由保险型,私人保险业处于主要地位,政府举办的社会保障处于次要地位。美国模式在处理效率和公平的关系上,在统一性和差别性关系的处理上,都提供了成功的经验。三是智利模式。智利的养老保险制度实行个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构经营保险基金的私有化模式,强化了个人责任,提高了效率。但政府在社会保障方面的作用发挥不够。
目前我国采取缴费筹资制,由于缴费不足、管理不善等问题,社保基金收支平衡困难,个人账户“空账”运行。因而我国社保改革的一个重要方面就是要确立规范化的社会保障资金的筹资模式,借鉴国际经验将“社保费”改为“社保税”就是规范现有筹资模式的重要途径。而最终采用哪种筹资模式还需要结合我国的具体情况再做进一步研究。
猜想四:遗产税短期内开征无望
遗产税因具有区别对待性、不易转嫁性、平均社会财富等特点而被普遍认为是一种良税。开征遗产税首先将增加我国的财政收入,2009年我国税收总额达到6万亿,如果每年遗产税收入能够达到中国税收增额的1%到2%,遗产税收入将至少达到600亿元。遗产税的开征尤其能增强地方财政实力。我国当前的财产税属地方税系,占地方税收收入的4.12%,远低于亚洲国家23%~54%之间的水平。其次,开征遗产税有利于缩小我国的贫富差距,当前中国基尼系数高达0.465,已经超过国际公认的0.4的收入悬殊警戒线。世界银行认为,中国是过去20多年里贫富差距扩大速度最快的国家,贫富悬殊问题必定会影响到社会的安定和经济的可持续发展,政府开征遗产税对促进财富分配的公平与公正,缩小我国的贫富差距均有非常重大的意义。
对我国而言,遗产税开征所面临的最大难题在于国内缺乏必要的制度环境,我国的财产评估还处于起步阶段,针对个人财产的评估业务还非常有限。此外,就国内现实情况来看,真正拥有财富的人现在大多年富力强,目前其实也没有大量遗产税可征。遗产税的开征尚缺乏必要的条件。
猜想五:资源税改革步伐加快
上世纪90年代以后,我国的政治、经济条件发生了巨大的变化,而资源税体系依然延续着1984年的整体框架,早已暴露了不少问题。第一,定位设计不合理。我国实行“普遍征收、级差调节”的资源税制,没能充分体现资源税对自然资源管理的作用。第二,我国现行的资源税税率过低。如我国现行的原油从价税率为1.5%,远远低于10%的全球平均水平,不到美国、德国、法国的三十分之一。过低的税费对相关利益关系的调节已经没有了实质意义。第三,征税范围狭窄。从世界范围来看,资源税税目的范围可涵盖矿产、土地、水、森林、海洋、地热等多种资源。我国现行的税目仅包括矿产资源和盐资源。
随着我国经济的企稳向好以及CPI指数的不断下调,当前正是改革资源税的良好时机。为了更好地保护、开发和使用资源,我国应该考虑扩大资源税的征税范围。
税收是国家组织财政收入的主要形式和工具,也是国家调控经济的重要杠杆之一。税改不仅会对我国的宏观经济产生重要影响,对民生福祉的影响亦不容忽视。税改必然会触动多方利益,税改成果也是国家、企业、公众三方博弈的结果。如何选择恰当的时机推行税改,如何将税改对经济、对民生的负面影响减到最小,是政府当下需要思考的问题。(作者分别为中央财经大学财政税收研究所副所长;中央财经大学博士)