制度和科技联手筑牢廉政防线
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[摘要]为了加强对权力运行的重点区位的监督,从源头上防腐,上海市规划和国土资源管理局在土地管理、土地出让等重要领域和关键环节上从制度创新入手,严格规范权力运行,走出了一条制度加科技的监管新路,筑起了一道有效的拒腐防变的“堤坝”,真正让“权力在阳光下运行,资源在市场中配置,资金在网络上监管”成为可能,为促进党风廉政建设提供了有力的保障。
[关键词]上海;规划国土资源;党风廉政建设
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)08-0036-02
近年来,上海市规划和国土资源管理局在土地管理、土地出让等重要领域和关键环节上坚持从制度创新入手,以完善制度、强化科技应用为重点,严格规范权力运行,走出了一条制度加科技的监管新路,为党风廉政建设提供了有力的保障。
一、以“一张图”为基础,构筑土地管理新格局
1.完善全市统一数据底版。上海自2006年2月起,在全市范围内开展了土地清查,对辖区内每一地块进行了“地毯式”的内业甄别和现场核实,为建立和丰富基础数据库打下了坚实的基础。2008年10月,随着规划和国土资源管理机构的整合,完善全市统一数据底版提上议事日程,按照“标准化、全覆盖、可操作、延续性”原则,着手整合规划和国土资源数据,使全市统一数据底版不仅涵盖了整个土地资源行业的最小管理单元,也沉淀了各业务系统管理的数据,包括开发区、基本农田、土地整理复垦、建设用地、违法用地等。同时,划定了“一区三线”。“一区”,即基本农田集中保护区;“三线”即城市建设用地控制线、工业用地控制线、基本农田控制线,统筹基本农田保护和建设用地发展,使各条控制线和基本农田保护区全部纳入“大系统”,锁定“三线”范围,确保基本农田数量不减少,质量有提高。
2.实现数据底版的“全、通、新、用”。“全”,所有涉及的业务数据必须汇集到统一平台,全市土地、地矿、规划信息实现了横向到边、纵向到底全覆盖;“通”,所有信息系统实现数据互联互通,统一分类代码、统一命名规则、统一数据结构、统一的数据格式,打破各个管理主体、各个管理环节之间存在的壁垒,实现业务无缝管理、数据互联互通;“新”,所有数据确保准确性、现势性,建立起“发现―调查―处置―反馈”的长效管理机制和数据动态更新机制,通过一季度一次的遥感影像比对、日常的市―区县―乡镇三级网络巡查、每天的执法巡视等三种发现机制,实时监控土地利用的动态变化情况,真正做到“天上看、地上查、网上管”;“用”,所有管理行为必须在统一平台上进行,所有管理行为产生的结果必须归集到统一平台中。
3.建立综合信息数据库。通过集中地下、地表、地上建筑物、构筑物等各类规划、用地数据,建立起“横向到边,纵向到底”的规划和国土资源管理要素数据库,逐步构筑起全市统一的规划国土资源管理平台,实现标准化、多维度、多层面的数据集中,形成协调一致、互联互通的网络化集成大平台,从而为管理提供重要依据,使行政审批、执法监察、应急监管、辅助决策有了翔实的数据支撑。
二、实施“三分离”制度,推进格式化审批
为了在资源配置上创建公开、公平、公正的市场外部环境,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,上海市规划和国土资源系统以流程再造为核心,加快信息整合和网络整合,着力打造“管理、审理和监测”三分离的运作模式。通过分工负责,协调运作,达到规范透明、提高效率、加强监管、方便群众的目的。
1.在管理方面,重新明确各业务部门的职能定位,实现“两个转变”,即:由一桩一件的事务性审批转向宏观管理;由既制订规则又负责审批,转向主要负责制定政策和业务指导。
2.在监测方面,利用信息技术手段和网络平台,对行政行为尤其是审批行为进行自动监控,对行业情况实施在线动态监测,对前后关联项目进行信息跟踪,对突发事件进行应急处置。同时,建立“市―区(县)―乡镇”三级管理联动机制,市局重在政策制定和监督、区(县)局重在组织协调和推进、乡镇规划土地所重在具体操作落实。通过建设简便易行和有效的协同办公网络平台,构筑起了市局、区(县)和乡镇规划土地所三级管理架构。
3.在审理方面,建设集事务受理、协助办理、信息采集和行政终端为一体、“既受又理”的一门式综合服务平台。按照“管办分离”的原则,实行“一个窗口进出”,并规范了四种审批模式,即合并受理、合并审批、并联审批、前置征询等,通过内网在线监控和外网信息公开,实施了阳光审批。2009年,按照“能并不串、能合不分、依法合规、公开透明”的原则,对管理流程和审批事项进行了全面梳理,简化审批事项,优化审批流程,压缩审批时间。在此基础上,开展格式化审批的标准制定,编制了标准化、格式化的行政审批手册。通过固化审批内容和审批条件,减少了审批的自由裁量权,提高了审批效率。同时,结合土地利用总体规划和城市总体规划“两规合一”,将划定的“建设用地控制线、工业用地控制线、基本农田控制线”全部输入计算机系统,在审批时,锁定各条控制线,严格实施“机器管人”,强化基本农田保护,确保各条控制线不被突破。
三、建立阳光操作平台,规范土地交易行为
为加强对土地交易全过程的监管,加强党风廉政建设,上海市规土局把建设全市统一、透明、规范、法治的土地交易市场作为培育和规范土地要素市场的重要领域,大力营造公开、公平、公正的市场环境,构筑起规范透明、方便高效的全市统一的土地交易平台。2008年3月,上海土地交易市场正式运行,逐步将国有土地一、二级市场和农村集体建设用地纳入集中统一的市场体系,在全市构筑集“提供交易场所、办理交易事务、交易信息、土地交易”四大职能于一体的阳光操作平台实现统一计划管理,统一信息,统一交易规则,统一运作监管。力求做到:
一是入市流程透明化。为了根本上防止土地交易操作不统一、信息不对称等问题的出现,将全市统一的土地交易流程及操作标准固化入土地交易系统,每天两次通过局外网向社会公开入市地块的公告、出让文件、进度安排和实时进展等情况,每隔15分钟通过局外网向社会公开地块的实时竞买申请信息和挂牌信息,通过加大信息披露力度,实现供需双方信息对称。
二是信息掌握分散化。为了提供公开、公平、公正的土地交易环境,对受理竞买申请、竞买资格审查、抽选评标专家、实时交易等重要环节,采用分化动作、各管一段、相互制约的方式,并邀请公证处等独立机构操作,监委予以监督,有效实现了竞买人信息的保密。
三是业务操作模块化。为了确保竞买人平等参与市场竞争,将操作过程分步骤组合成不同的工作模块,各模块独立运作,最大限度地规避人为因素对交易结果的影响。不同权限的用户使用系统时,只能看到和使用被赋权的工作模块,各个工作模块之间业务单线连接,信息单向透明,各司其职,各负其责,使实施操作的任何一方都无法准确操纵或掌握真实的结果。
四是业务数据关联化。通过对土地审批系统和土地交易系统的整合,实现了招拍挂用地审批、土地交易、土地有偿使用合同签订审批业务数据的关联和共享,根据业务规范,前一环节生成的业务数据会共享到后一环节且不能修改,从而有效保证了业务的连贯性和数据的一致性,为业务监管和批后管理提供了必要的信息支持。
在此基础上,规土局制定了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权操作规范》,在全市试行国有建设用地使用权出让预申请制度,这些新制度的实施,进一步优化行政办事流程,提高审批效能。如今,上海市统一的土地交易市场已经实现了从土地审批到入市交易,以及后期合同签订的全部上线操作,对于规范土地的交易行为,提高土地资源的市场化配置效率,切实管好土地、用好土地正愈益显示出其作用和意义。
没有监督的权力必将滋生腐败。上海市规划和国土资源管理局用制度和科技的联手,不仅为建立规范、有序、公开、透明的土地市场提供了有力的保障,也为实现上海市委、市政府提出的要“把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高的地区之一”的目标要求迈出了坚实的步伐。同时,在加强对权力的制约、规范从政行为、防范风险、提升队伍素质等多方面发挥了积极作用,筑起了一道有效的拒腐防变的堤坝,有力地促进了党风廉政建设。
作者单位:上海市规划和国土资源管理局