基于全球城市视角的上海国际社区发展研判

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摘要：2016年8月，上海了最新《上海市城市总体规划（2016-2040年）》，将国家战略、民众期待、上海实际结合在一起，积极探索规划新理念、新方法、新机制，引领和促进城市持续健康发展。总规划中提出了“建设卓越的全球城市”的目标，通过解析全球城市、境外人口、国际社区间的关系，研究上海国际社区的发展沿革，对上海国际社区的发展进程、典型国际社区、现状形成原因等进行分析，将有利于归纳其在空间分布上的特点及对城市发展的促进作用。在此基础上，结合上海建设全球城市背景下境外人口的发展趋势、境外人才导入以及境外人口管理需求等，可以对上海国际社区未来发展做出研判。

一、引言

2016年8月《上海市城市总体规划（2016-2040年）》（草案）编制完成并向公众征求意见。草案中，提出了上海2040年的城市发展愿景为“追求卓越的全球城市”，提出“在2020年基本建成‘四个中心’的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的全球城市”。全球城市的建设过程中，“境外侨民”占城市常住人口数的比重，是反映城市人口国际化程度与社会开放程度的重要标志之一。当前，“国际社区”仍是上海承载境外人口的主要居住、生活空间。在建设卓越全球城市背景下，上海国际社区的规划建设理念、组织方式、空间布局等也会产生相应的变化。基于上海国际社区的发展现状，结合全球城市发展过程中对于境外人口、国际社区的新需求，对上海国际社区的未来发展作研判，对上海建设全球城市，建设具有世界影响的海派文化魅力和城市品质的国际文化大都市有重要意义。

二、全球城市、境外人口与国际社区

全球城市（Global city），又称世界级城市，由沙森（Saskia Sassen）在1991年率先提出，一般指在社会、经济、文化或政治层面直接影响全球事务的城市。全球城市中，包括在某一领域极为突出的城市，也有全面的世界级城市。上海在《上海市城市总体规划（2016-2040年）》（草案）中提出的“建设追求卓越的全球城市”应被理解为后一种。一个全面的世界级城市，一般具有“雄厚的经济实力、巨大的国际高端资源流量与交易和全球影响力”三个基本特征。为了体现这三个基本特征，通常需要具备一些共性的特点要素，比如：国际性、为人熟知，积极参与国际事务且具影响力，大规模的人口，作为国际航线的中心，先进的交通系统，国际金融机构、律师事务所、公司总部（尤其是企业集团）和股票交易所，并对世界经济起关键作用等。其中，城市中设有相关的“国际文化社区”也是一个重要的特点要素。

全球城市在国际经济体系中发挥着重要作用，他们一般是国家经济发展战略和规划的核心。由于他们通常居于国际经济体系的核心地位，与国际金融市场和跨国公司的密切联系，这些城市成为全球经济体系的重要节点，同时也成为主要的移民目的地。根据《世界移民报告2015：移民和城市――管理人口流动的新合作》，2014年全世界的外国出生人口中约有19%居住在全球城市中，一些城市的人口结构都发生了相应的改变（图1）。

相比北美及欧洲，目前亚洲国际移民数量在人口增长中所占比重不大，这很大程度上与亚洲城市的经济发展程度、宜居程度及对境外移民永久定居的政策限制有关。与之相比，我国的境外人口占比更低但近年来增幅明显。随着跨国公司落户城市，来自不同国家的外籍员工被派遣到中国，经济的快速发展吸引了越来越多的境外专业人士（表1）。

改革开放以后，上海的经济在FDI（Foreign Direct Investment，外商直接投资）带动下一路领先。FDI在推动上海经济发展的同时，也带来大量的人口迁移活动，其中很大一部分，就是境外人口的迁移。

根据《上海统计年鉴2015》，2014年在沪外国常住人口（居住半年以上）为17.1874万（区别于境外人口，不含港澳台地区人口），约占当年全市常住人口（2 425.68万）的0.71%。而在一些区域，如长宁区2016年初全区居住着约6.9万境外人士，占全区常住人口（77万）近9%。可以预见的是，在建设全球城市背景下，随着城市发展能够提供更好的生活和工作环境，以及投资、创业和就职于跨国公司的机会，境外人口的比例在未来一段时间内还将继续提高。

来自不同国家和地区的数量众多的移民，会在文化和社会方面为城市增添国际化色彩，同时也会产生对于城市建设和管理的新需求，其中最基本的就是居住需求。也就是说，在城市中至少需要一定量的承载空间，来满足境外人口的居住和日常生活需求，而这些空间与城市当地的居住空间是存在一定差异的。这种差异主要体现在：一是在社区空间内（也包括社区近周边空间）能够集聚一定数量的境外人口；二是社区空间内的人群呈现出多样的背景、文化以及生活习性等，这些背景、文化、生活习性在社区内和谐共存；三是社区内相应的组织制度、服务体系以及社区的环境设施等均达到国际水准，能满足境外人口的需求。这也是最初设立国际社区所期望达到的目标。

三、上海的国际社区

本文将从发展阶段、空间布局、人群集聚、形成机制等角度，解析上海国际社区的发展过程与现状。

（一）发展阶段

上海的国际社区发展至今，大致经历了4个阶段（图2）。

第一阶段，1980～1995年，代表性国际社区是古北国际社区。1980年代，为适应改革开放发展需求，上海成立了第一个涉外商务区――虹桥经济开发区。古北新区作为虹桥经济开发区的配套生活居住功能区，于1986年经上海市政府批准规划建设，是一个以居住功能为主，同时提供外事外贸活动的综合涉外区。由于当时上海实行外销房政策，古北社区的住宅都属于侨汇商品房（外销房），由获得专门批准的房地产公司投资建造。这批住宅建筑标准较高，以市场价销售给政策规定范围内的对象，或出租给在本市从事经纪活动、短期居住的外国人、港澳同胞、华侨、境外华人，并以外汇结算。与之后的国际社区相比，古北国际社区的建筑密度相对较高。

四、上海国际社区发展研判

（一）需求研判

1.空间承载需求

通过“主要城市的外国出生人口占比比较”，“亚太地区主要城市和国家外国出生人口比例比较”，可以看出上海目前境外人口的比例还比较低。按照《上海市城市总体规划（2016-2040年）》（草案），到2040年上海的常住人口将控制在2 500万左右。如果上海的境外人口占比，从当前的不足1%提升到2%～3%。那么到2040年，预计上海的境外人口将达到50万～75万。而当前上海的境外人口数量为20万左右。也就是说，未来上海为境外人口提供的居住空间至少要2倍于当前水平。即使未来上海的国际人口不再以国际社区为主要形式满足空间承载需求，城市对国际社区的需求仍不会减弱。

2.人才引进需求

全球城市的发展，最核心的元素是“人”。在这个过程中，我们需要大量的境外高端人才来助推我们城市的发展。欧洲、北美和澳大利亚的一些国家，将吸引移民，尤其是高技能移民，作为提升国家经济竞争力的一项发展战略。一些城市，如纽约、芝加哥、旧金山等，拥有强大的体制以服务各种移民群体；新加坡实施的“外国人才居住计划（Scheme for housing foreign talent）”，提出向外国人提供租期为3年的组屋，组屋遍布全新加坡，租金不等，组屋区设施齐全、公共交通便利，超市、美食中心、诊所、学校、图书馆等周边生活设施完善，而且离地铁站很近。为境外人才提供足够的居住、生活空间，是吸引人才、留住人才最基本的要素。

3.人口管理需求

某一类型的人口规模扩大，随之而来也会带来相应的人口管理问题。由于境外人口的特殊性，这种问题可能涉及到国家安全，以及未来移民政策、管理法规的决策。在实际操作中，缺乏可靠数据成为移民接受城市制定恰当政策的主要障碍。我们一般通过出入境管理部门获得境外人口的数量数据及一些最基本的信息数据，但这还不足以为政策法规、管理制度的决策提供足够的支撑。另一方面，未来的境外人口，除了专业人士与高端管理人员，还可能出现国际学生，中、低技能劳动者等，当境外人口规模达到一定规模，并形成多样化的结构时，可能会出现一些安全隐患与管理困境。外国人出生人口占比达到37%的纽约通过社区调查获得了有关纽约310万移民的丰富数据，资料包括了移民群体的年龄、性别、居住类型、教育、劳动力、职业和收入特征等，并提供了每个移民群体在城市的社会、人口和经济分类中所处的位置。未来，基于社区的人口调查将会提供满足人口管理需求的数据。

4.地区优化需求

从社区发展角度来看，上海30多年国际社区的发展，对于提升社区标准是有积极促进作用的。在80～90年代，国际社区的住宅、设施、道路、生态等标准远远高于城市一般社区，而当前的国际社区在这些方面的优势已经不那么明显。从另一个角度来说，城市社区的整体标准在提高。未来国际社区的进一步优化，也许将继续促动整个城市社区的能级提升。

另一方面，国际社区的建设与发展对于地区能级的提升同样具有促进作用。在《上海市城市总体规划（2016-2040年）》（草案）中，古北、碧云、联洋、张江等国际社区所在的地区――虹桥、金桥、花木-龙阳路、张江，都升格为城市副中心，森兰、大宁、南翔等，成为地区中心。国际社区的布局与发展，与地区能级的提升同样具有紧密关系。

（二）发展研判

未来，上海国际社区的发展，可能会出现以下趋势：

现有成熟国际社区的境外人口集聚不会减弱，或以城市更新的模式提升能级扩大规模。比如最早的国际社区古北国际社区，一期沿着水城南路的住宅小区由于年代关系已经显得较为老旧，商业服务配套设施也较往年冷清，境外人口比例下降（30%不到），但迁出人口大多搬迁到更新、生活条件更好、配套服务设施能级更高的的古北二期、三期。整个古北社区的境外人口比例并没有减少（长期超过50%，境外人口中日韩人口占70%左右），整体规模和能级都有提升。而在浦西，碧云、联洋-花木、张江几个较为成熟的国际社区，本身在空间上就相对比较集中，大量的公共服务设施与商业服务设施集聚，已经形成了规模比较大的境外人口生活圈，对未来将迁入上海的境外人口有极大的吸引力。可能通过几大国际社区、社区间住宅区的能级提升集聚境外人口，形成更大规模的境外人口集聚组团。

新国际社区（境外人口达到一定比例，且呈现国际化的文化特征）的形成将与境外人口的增长点相契合。在全球城市发展过程中，境外人口的发展与城市的经济发展、产业发展息息相关，其中的关键元素包括：总部经济、跨国企业、涉外培训、对外贸易等。在社区规划建设达到国际社区硬件标准的同时，其在空间布局上只有贴合境外人口的增长点，才能有效吸引境外人口形成真正意义上的国际社区。

国际社区的发展与城市人才引进、人口管理的需求结合度更高。上海建设全球城市，一方面要以一种开放的态度吸引并包容外来文化的进入，另一方面又要恪守城市安全的底线。不管是从那一个角度，“国际社区”都是一个基础的运行单元。国际社区满足境外人口的需求，最根本上，还是满足上海这个城市的发展需求。2015年，上海印发了《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的海外人才引进政策的实施办法（试行）》，对外籍高层次人才认定标准、简化外籍高层次人才办理永久居留证程序、对长期在沪工作的外籍高层次人才等人员优先办理2～5年有效期的《外国专家证》、开展外国留学生毕业后直接留沪就业试点等内容进行了说明，其中有许多与“居住”相关的政策信息。未来，这些人才政策，将更大程度上与社区居住相关联。

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老外正在离开上海吗：几大外国人社区几无变化，日媒报道失实[DB/OL].（2015-09-27）[2016-09-30].http：///newsDetail_forward_1379266.