政府责任与财政功能

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人们经常谈论政府的职能问题，却很少问这些职能是从哪里来的。简单说，政府职能来自于政府的责任，而政府责任则来自于公民授权。在政治学的观念里，只要政府存在一天，就必须依法做某些事或不做某些事，而责任，则意味着某些事无论愿意还是不愿意，都必须要做。但在现实生活中，不一定责任和权力就是对应的，往往是权力很大的政府,责任担当却很小；而另一些责任担当很大的政府，权力却被该国的法律看得死死，并不显得很大。在一个制度环境不大健全的社会里，政府不做某些事或不履行某些“职责”，对这个社会来说可能更好些。

财政权力的行使，事关每个公民的意愿和福祉，件件都是政府必须认真对待、精心承担的责任。政府所拥有的处理财政事务的权力不是“天生”的，也必须纳入民主的运行轨道。有授权才有支配资源的权力，无授权则无支配资源的权力。当财政权力被授予出去的时候，这个国家还应该建立一种完善的制衡权力的权力，即公共预算的外部政治控制机制，它包括公民参与机制以及立法机构的独立审计和全程监督的机制。只有这种经过制度严格限定的权力，才可能认真负责地承担起为社会提供公共服务的诸般责任，而不是政府根据自家喜好行事，把依靠权力才可支配的资源移作他处。

其实，我国近代学者对政府职能问题早就有清醒的认识，如谭嗣同所言：“君也者，为民办事者也；臣也者，助办民事者也。赋税之取于民，所以为民办事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人，亦天下之通义也。”显然，这与统治者自命的“历史使命”、“伟大理想”之类的冠冕堂皇不是一回事。财政，不是政府对自己负责，而是对社会负责，对人民（纳税人）负责。可是，近些年我国财政学者对财政税收的理解，却相比近代革新人士的理解水平有所倒退。

我国学者受计划经济时期“大政府”、“总枢纽”财政观的影响极深，至今难以摆脱。其所理解的财政职能，是“分配”和“监督”。市场经济改革后，又补充进“调节职能”，但计划经济的色彩仍未祛除。马斯格雷夫在上世纪50年代即对市场经济国家的政府功能作了经典概括，即配置资源、收入分配和稳定经济。他把财政的稳定功能归于间接调控，政府不能直接干预企业的微观活动。而我们一些人能够理解的调节职能，在很大程度上正是微观调节，是“看得见的手”直接指挥企业的经营活动。近年来宏观调控呈现出的也还是这个特征，如民营企业遭遇“铁本”事件的荒谬。至于体制内的“监督职能”，则属于“自己给自己当法官”的性质，与真正的分权制约岂止隔着一堵墙。

休谟早在1740年就指出“公共的悲剧”的存在。他说，在共同体中，个人成为“免费搭车者”是符合理性的，但如果所有的社会成员都成为免费搭车者，最后的结果就是所有的人都得不到好处，这跟中国的寓言“三个和尚没水吃”是一样的道理。这个原理告诉我们，追求自身利益效用最大化的个人有可能导致公共资源的质量下降。因此，休谟认为，政府财政的功能之一就是在个人之间以及个人的眼前利益与长远利益之间合理配置资源，以实现全体社会成员公共利益的最大化。以政府财政手段进行资源配置，可以找到许多现成的例子，如供水、渔业资源、石油勘探等，大都由政府拨款经营。

由于市场失效的客观存在，政府活动首先应保证社会资源在私人领域和公共领域的合理配置，并且以不影响私人部门的效率为前提，然后才可以考虑资源在公共部门内部的有效配置问题。此外，当存在外部不经济时，生产成本等于私人生产成本加上社会生产成本，而决定市场价格的却是私人生产成本，这就会造成某些产品的过度生产；另一方面，当存在外部经济时，收益等于私人收益加上社会收益，而决定市场状况的却是私人收益，由此又会造成社会消费的不足。为了消除或减轻外部效应，也需要政府发挥财政的配置功能，例如，征收环境保护税或污染税，要求污染者按照社会对环境的评价付出相应的附加成本，迫使其调整生产决策，减少产出水平，这就是马斯格雷夫把配置资源作为财政首要功能的原因。

市场经济中的一个基本事实是，由市场决定的初次分配基本上是不公平的，表现在财富、教育水平、技能等等方面，而且资本收入的分配比劳动收入的分配更加不平等。导致分配不平等主要原因，一是财产继承权的差别，二是非继承的劳动能力的差别。不平等是“不好”的，这个“不好”还会导致更加“不好”的社会后果：贫困、富裕阶层对财富的浪费、社会冲突、低收入群体得不到社会其他成员的帮助而自暴自弃等，在理论上，一般用市场机制的有效法则排斥公平法则来表述。这就需要政府通过财政收支活动进行全社会范围的再次分配，在社会中形成一种公平分配的机制。

市场交易为什么无法进行有效的再分配，而只能由政府来承担这个任务？第一，市场中基本不存在以公平为目标的分配机制；第二，私人慈善机构的活动带有某种再分配性能，但从社会整体来说尚显规模太小，无法解决全局性的社会问题；第三，政府的独特地位使它拥有强制性征税的权力，也就使它能够大规模地进行再分配活动。并且，政府能够通过税制和预算来解决由于要素市场的不完全性与垄断定价所产生的收入分配问题。这方面也可以找到很多例子，如义务教育、社会保健、公共医疗、福利服务、住房补贴等等。显然，这与我国某些学者（或官员）所理解的“分配”不是一回事。事实上，希望市场解决全部社会问题不过是一种幻想，政府存在的主要理由并不在于提高经济发展的效率，而是以其合理的制度安排来促进社会公正的实现。

此外，由于市场在自发运行的过程中很难避免经济周期问题，也需要政府制定和实施税种、税率调整或改变公共支出的规模或方向等宏观经济政策，这些政策可以直接作用于物价、就业水平和经济增长，最终促进宏观经济相对稳定状态的出现。这就是财政的稳定功能。一个公正和谐的社会，不需要很高的“维稳”支出，那不是创造利益，而是在浪费财富。

财政功能不是一成不变的，因为政府面临的国家政治经济形势在改变，它所承担的任务和职责在改变，财政的功能也随之而变。在封建专制社会，财政就是为巩固皇权统治服务，计划经济时代，财政就是无所不做、无所不包的“全能财政”。而在市场社会，财政的主要任务就是为社会提供公共服务，改善国民福利。除了提供公共服务，政府没有其他存在的理由。这时候的财政功能，显然就与前市场社会完全不一样了。

现代社会需要一个好政府，而好政府的标志是对社会承担责任的政府，这个责任就是为社会提供最大的公共福利，这是乔治・梅森说的。一个政府要想做一个负责任的好政府，首先必须接受民主的规制，正确界定自己的财政职责并认真有效地履行这些职责。政府的职能，或者说经济职能，就是政府财政必须发挥的功能，必须完成的任务，这些功能或任务归结起来，就是配置资源、收入分配和稳定经济，除此之外的都不是财政真正的功能，或者不能成为财政主要的功能。

（作者系天津财经大学财政学首席教授）