民生服务还有另一只手
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在我国,政府通过NGO社会组织(Non Governmental Organization)开展公共服务还处于起步阶段。政府部门与民间慈善组织的合作目前还并不多见,更多的是民间慈善组织自行募集善款开展公益救助,或者用募集的善款与政府部门合作,对慈善项目进行管理。
从实际操作层面看,NGO社会组织提供服务相对于政府部门,更加专业化和人性化。由于能够直接与服务对象接触,与政府部门相比,NGO社会组织对所服务领域有更充分的了解,也有较为成熟的资助评审体系,一旦确定资助,可以立刻开展服务。整个过程免去了政府层层审定、逐级拨付的诸多环节,从而提高了救助服务的效率。从更长远的角度看政府从“大包大揽”转由借助NGO社会组织的力量,可以更好地履行公共职能,加快公共服务执行方式的转变。
然而根据目前中国社会组织的现有情况,NGO能否承担巨大的社会责任?资金和人才方面的欠缺怎样解决?现有的社会组织注册、管理和监督体制如何完善?这些问题还未得到明确的解释。为此,《新理财》走访了清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、此次北京市政府购买NGO社会组织服务专家委员会副主任邓国胜。
《新理财》:此次北京市亿元购买民生服务主要通过什么样的形式?具体是什么样的流程?
邓国胜:这次北京市政府亿元购买民生服务主要做了两件事:第一件是政府出钱来公开招投标。先在网上发标,阐明我们有些什么样的项目,希望能做什么事儿,预计达到什么样的效果等等。项目没有具体细则上的规划,只是规定一个范围,一个领域,一个目标。政府负责提供资金,并且搭建一个基本的框架;而竞标的NGO具体负责项目设计,拿出具体的方案,通过政府招投标工作组的审核,中标的NGO将负责具体实施投标的项目方案,也就是为政府提供的“骨架”,添加“血肉”。
另一件事,是通过政府的协调作用,实现民间组织之间的对接。民间组织总体来讲,又可以分为两大类,一类是比较有资金基础的,例如北京市青少年发展基金会,每年募款,资金达几千万元。这样的基金会属于一手募款,另一手做事。另一类是功能比较细化,双手都在做事的“草根”型NGO,他们基本上没有资金基础和稳定的资金来源,尽管充满了责任感与使命感,但由于受到自身的一些局限性,特别是资金上的,往往心有余而力不足。此前,这两类民间组织之间的衔接工作做得并不很好,合作不多。此次借着北京市购买民生服务的“东风”,通过民政部门的协调,为民间组织之间的对接搭建了桥梁。
谁来给草根NGO买单
《新理财》:您刚才提到了“草根”NGO,能为我们更多地介绍一下这类NGO的资金来源吗?
邓国胜:其实“草根”NGO本身也很复杂,有些很有国际地位,例如像北京市农家女、星星雨等等,在国际上的影响非常大。这类机构的资金主要来源于境外资源和服务收费。除此之外,本土NGO在资金来源上的单一性非常明显,这不利于本土NGO的发展。
《新理财》:目前中国草根NGO的资金来源主要依靠政府财政上的支持吗?
邓国胜:政府出资只是一部分,另外一部分来自于会员收费、志愿者的支持和慈善机构以及企业的捐助。总体来讲中国的草根NGO基本没有募款资格,自身的资金来源相对也比较单一。
政府购买服务利与弊
《新理财》:您是如何看待此次北京政府向NGO购买服务的意义?
邓国胜:这个举措具有非常重大的意义,它可以看作是政府在社会管理制度方面的创新行为。从全球范围来看,各国政府越来越倾向于采纳由政府出资购买服务、再由NGO社会组织提供社会公共服务的形式,激活社会的活力。我们曾经做过一项调研,中国的社会组织资金中,只有9.8%来源于政府。和发达国家的NGO相比,这个比例是非常低的。像美国,这个比重能达到30%左右;欧洲一些福利型社会,像德国、荷兰,比重更高,能够达到60%以上。
《新理财》:这种向社会组织购买服务,和政府自身完成服务职能相比,优越性体现在哪里?又有哪些弊端呢?
邓国胜:政府全权负责管民生,出发点虽然是好的,但这样的管理模式没办法覆盖方方面面。再有,政府直接提供公共服务和管理的效率会相对比较低,但行政成本又比较高,政府财政的负担重。另一方面,也不利于引入市场机制,没有竞争,服务的质量跟不上,作为老百姓,获得服务的“门槛”也相对高。如果采取购买服务的形式,集结行业、组织和专业力量的社会组织提供服务,更有利于提高效率。对于社会组织之间也存在一定竞争关系,这有利于提高服务质量,最终有助于让人民生活的幸福感增强。
这种模式的局限性在于对NGO本身水平的考核应当严格,对于NGO组织管理应当跟进,对于项目的监控要把握住,真正落实NGO组织在投标项目中的承诺,确保NGO服务“到位”。
《新理财》:那么与政府合作,由政府出资购买服务的模式会不会影响到NGO的独立性?
邓国胜:如果NGO的大部分资金来源于政府,那当然会有损NGO的独立性。这种矛盾是必然的,不仅在中国,在西方国家也是,像我提到的欧洲一些国家,NGO在资金上有超过60%来源于政府。我们国家政府在资金上制约NGO独立性的表现还不明显,目前政府出资也只占到10%左右。我国NGO受到的制约主要体现在人事任命和业务管理上,这就涉及到了双重管理的问题上了,还是要逐步脱离双重管理的束缚,NGO才能更好地大展拳脚。
《新理财》:NGO和政府之间最好的关系是什么?
邓国胜: NGO和政府最好的关系应该是良性互动。政府培育民间组织的发展,民间组织提供越来越多的社会服务,政府去购买这些服务,同时规范这些组织的发展。而不是政府限制NGO的发展或双方互不往来,这样会造成民间组织和政府的对立。我认为一部分NGO应该与政府保持良好的合作关系,特别是服务型的草根NGO。另外,NGO的资金来源应该多元化,这一点对于保持独立性很有帮助。
打破双重管理壁垒
《新理财》:NGO目前存在双重管理的问题,在这方面,北京市有什么新的举措吗?
邓国胜:北京在这方面的改革力度很大,旨在解决这个问题,主要分三类突破性的改革。第一类是建设枢纽型组织。举个简单的例子,一个环保型的NGO,旧模式下,要找环保局做业务主管,再经过民政局的审批,程序上一层层相当繁琐,很多项目就“夭折”了。新的枢纽型组织建立之后,环保型NGO可以直接和枢纽型组织对接。目前北京市已经认证了大概10家左右的枢纽型组织,例如总工会、社科联、工青妇等等,直接作为业务主管。这样减少繁琐的程序,也降低了注册NGO的门槛。
第二类是园区制改革。最好的例子就是中关村科技园区,园区内社会组织将无需业务主管单位,直接到民政部门登记就可以。但是这只是在科技园区内的一种模式创新,范围也只能局限在园区内部,有一定地域限制。
第三类改革涉及一部分社会福利类组织,与民政、慈善有关的,可以直接找民政部门直接登记注册。由于这类社会福利组织涉及的领域与民政工作息息相关,所以民政部门可以直接作为业务主管,登记、主管合二为一,即合理又合法。但这类改革存在着领域限制,局限在民政、慈善类的社会福利组织。尽管以上三种改革存在着地域限制和领域限制,但我认为这是打破NGO双重管理的一大步。
管理监督需到位
《新理财》:在政府购买服务的过程中,是怎样进行项目筛选的?如何确保政府把钱花在刀刃上了?
邓国胜:这还要从两方面来看。由政府直接出资的购买服务,由于资金是直接由政府投入的,所以在项目的甄选上也由政府组织专家委员会进行专业的评审。一些社会组织,他们所服务的群体是社会中的弱势群体,例如癌症患者、自闭症儿童等等,这些组织非常有意义,但需要更多的资金去宣传和提供服务。这次北京市财政出资,帮助这些NGO组织去更好地服务民生,让社会弱势群体能够得到关怀。而出资的形式往往是多方面的,有的是项目全额资助,有的是以项目奖励形式的部分资助。
从实现对接方面来看,在7月12号的启动仪式上,已经注册了的250家社会组织,都做了充分的准备,除项目详细的策划案外,也做了展板,通过政府搭建的平台,和支持型的组织实现了对接。可以说是社会组织携500多个公益服务项目“赶集”。通过政府搭建的这个交流平台,将支持型社会组织、草根NGO和专家学者组成的咨询团队集中到了一起,让支持型组织找到合适的项目,草根NGO找到合适的资源。当天就有30多个项目当场签约,150多个项目达成了合作意向,场面十分热闹。
《新理财》:那么政府在花了钱买NGO服务的同时,也应当监督NGO更好地完成他们的使命。
邓国胜:是的。引入市场化竞争机制的一个弊端,就是会出现先承诺,然后违约,死了一个NGO再成立一个新的,对于这种情况,一定要防范于未然。有些NGO的能力有限,人才匮乏,能不能完成投标时承诺提供的服务仍是个问题,需要加强监督和评估。北京市民政局社团办也与我们很多专家一起探讨过这个问题,要加强对NGO提供服务的监测和评估。例如设定评估指标,在多长时间内,开展多少活动,有多少人将受益,民政部门会定期检查,也会经常和专家顾问做咨询。从财政角度来看,资金不是一次性拨付,而是采用完成一部分,给予一部分的形式,确保项目的落实。
常态与趋势
《新理财》:政府出资购买NGO公共服务、共建民生的模式将会是一种必然趋势吗?
邓国胜:从20世纪80年代以来,国际上就兴起了一种新公共管理革命,提出了公共服务不应由政府“大包大揽”。像欧洲一些福利型国家,曾经也是财政包揽公共服务,实现“大福利”社会的景象,但也尝到了苦果,那就是日益不堪重负的财政负担,赤字问题不断加重。为了提供更好的服务,减少行政成本,提高效率,衍生出由政府直接提供转变为政府间接购买的潮流。
中国在未来的发展中也将融进这样的国际大趋势。一方面政府会发现在公共服务上的“大包大揽”其实无法覆盖到社会上的方方面面,无法具体细化到每一个社会群体。另一方面,对于公共服务的需求日渐扩大。举个简单的例子,我在国外调研时就注意到,在外国街上到处都能看到残疾人,可为什么在中国就不经常看到呢?其实中国的残疾人数量远远高于外国,但往往都由家庭来自行消化,残疾人也很少能够参与社会活动。但随着社会的进步,中国日益与国际接轨,人们会逐渐意识到,政府和社会有责任承担目前家庭所承担的这种压力。随着这样的意识逐渐清晰,需求会越来越大,越显性化。从目前的认知水平来看,最有效的办法就是加入竞争机制,通过市场机制配置资源,激发公共服务的活力。